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프랑스 외국인 정책 김용찬 / 본원 연구원
1. 외국인
현황
1. 외국인 유입 및 이민 외국인은 전체 인구의 7%미만을 차지하고 있으며, 숫자는 1990년부터 1994년까지는 감소추세에
있었으나 이후 다시 증가하기 시작했다. 증가의 원인은 1997년 시행된 합법화조치(regularization program)1)에
의해 1만 9천 명이 추가적으로 거주권을 확보한 것과 방문자의 급격한 증가에 기인한다. 외국인 중 여성은 전체의 43.5%(1996년
기준)를 차지하고 있으며 가족단위의 이민도 점차 증가하고 있다. EU국가의 국민들이 125만 명으로 전체 외국인의 5분의 2
가량을 점유하고 있다. 또한 외국인의 85%가 10년 동안 유효한 거주권을 가지고 있다.
<표1> 국적별 외국인 유입 추이 (단위: 천명)
출처: OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 270.
<표1>에서 국적 중 기타로 표기된 것은 유럽연합 내 국가의 국민들과 중유럽과 동유럽 지역의 민족분쟁 국가들에서 유입된 사람들이 포함되어 있고, 기타 부분의 숫자가 1990년과 1993년 사이에 증가한 것은 사회주의권 붕괴와 인종갈등에 의한 난민의 발생이 영향을 미친 것이고, 알제리와 모로코는 지정학적 위치 상 프랑스와의 인적교류가 활발해 외국인 유입의 많은 수를 차지하고 있다. 프랑스로의 유입의 구성은 가족이민(family immigration), 체류자(visitors), 외국인 노동자들로 크게 대별된다. 외국인의 가족 재통합을 위한 입국은 1990년 이후 계속적으로 감소추세를 나타내다가 1997년 처음으로 증가했다. 프랑스가 외국인의 이민을 통제 및 조정하는 정책을 펴면서도 인도적인 차원에서 가족 재통합 문제에 대해서는 비교적 유화적인 입장을 취해 왔기 때문에 외국인 입국 사유의 상당 부분을 차지할 수 있는 것이다. 입국가족은 평균적으로 1.53명 정도의 크기이며 3분의 2 정도가 Maghreb와 Turkey출신자들이다.
난민의 경우는 1997년 1,100명으로 증가했는데 아시아인들의 증가가 주된 요인이다. 체류자(visitors)2)의 경우는
아프리카 지역 국가에서 유입된 수가 전체의 54%, 미국인과 아시아계는 전체 체류자의 16%에 달한다. 유입된 임금노동자의 거의
절반 가까이가 미국, 알제리, 일본, 모로코, 레바논으로부터 온 것이다.
<표2> 외국인 등록된 유입 요인별 구분 (단위: 천명)
출처: OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 135 를 재구성.
프랑스의 경우는 지속적인 업무에서 일하는 외국인 노동자의 유입은 다른 OECD국가에 비해 적은
편이다. 노동시장에서는 임시체류 노동자의 수요가 증대하고 있지만 일시적인 이민은 감소하고 있는 추세이다. 노동자의 상당수는 미주지역
출신들로 구성되어 있으며 알제리 국민들도 많은 수를 차지하고 있다. 유학생의 상당수는 여학생이 차지하고 있으며, 1997년의
경우 망명신청자의 절반 가량은 루마니아와 불가리아 국민들이 차지하고 있고, 3분의 1 정도는 스리랑카와 중국출신의 아시아계가
차지하고 있다.
<표3> 일시적인 이주자 (단위: 천명)
출처: OECD,
Trends in International Migration, 1999, p. 135, <표13>을 재구성.
출국은 강제된 출국(forced departure)과 지원에 의한 출국(assisted departure)로
나누어질 수 있다. 강제된 출국은 1997년도는 전년에 비해 20% 이상이 줄어들었다. 지원에 의한 출국은 외국인들이 본국으로
재정착하는 것을 지원하는 것으로, 1997년의 경우 1,000여명이 재정착 지원을 받았으며, 이들 중에는 루마니아 출신 망명자들이
포함되어 있다.
<표4> 외국인의 등록된 유출 (단위: 천명)
출처: OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 135, <표13>을 재구성.
2. 외국인의 망명 및 국적취득
<표5> 망명추구자의 유입 (단위: 천명)
출처: OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 263, table A. 1. 4를 재구성.
망명을 위해 유입된 사람의 수는 1989년에 최고조에 달했으며, 1991년까지 많은 숫자를 기록했다.
당시 망명을 신청한 사람들 중에는 터키, 루마니아, 자이르 출신들이 상당수를 차지했으며, 이들 국가들의 민족분쟁 등이 망명에
영향을 미쳤다. 특히 기타로 처리된 국가의 비율도 해당시기에 높았던 것은 동구사회주의 국가의 몰락 이후 외국으로의 망명을 추구했던
중유럽과 동유럽 국가의 국민이 많이 존재했기 때문이다.
<표6> 프랑스 국적의 취득 (단위:천명)
출처: OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 135, <표13>을 재구성.
국적취득의 과정은 크게 두 가지 과정으로 나뉘어 질 수 있다.3) 첫째는 주로 미성년자가 해당되는
경우로 신고에 의해 프랑스 국적을 취득하는 경우이고, 둘째는 귀화절차를 밟아서 국적을 취득하는 경우이다. 주로 북아프리카 출신인
모로코, 알제리, 튀니지인들이 프랑스 국적을 획득하는 경우가 많은데, 원인은 이 국가들이 주로 프랑스의 구식민지였거나 직접적인
인적교류가 빈번했던 것에 기인한다. <표7> 국적취득 외국인의 국적별 추이
출처: OECD, Trends
in International Migration, 1999, p. 302.
3. 외국인 노동자 현황 및 정책
외국인 노동자는 전체 노동인구의 6.2%를 차지하고 있다. 비율은 과거 20년 동안 지속적으로
감소하고 있다. 1995년 이후 외국인 노동자의 고용비율은 소폭의 상승과 하락을 반복하고 있으며, 1998년을 기준으로 14만
2천 명 정도의 외국인이 자영업에 종사하고 있으며, 1995년 이후 점차적으로 증가해 왔다. 여성 외국인 노동자는 1995년
35%에서 1998년에는 37%로 늘어났으며 포르투칼 국적의 외국인 노동자가 가장 많은 수를 차지하고 있다. 임금생활자의 주요
고용부문은 서비스부문이지만 상당수는 농업과 제조업에 종사하고 있다.
<표8> 15세 이상 외국인 노동자의 노동인구 현황 (단위: 천명)
출처: OECD, Trends
in International Migration, 1999, p. 135, <표13>을 재구성.
한편 외국인 노동자들은 프랑스 노동자들에 비해 상대적으로 실업의 위험성이 높다. 1998년을 기준으로
프랑스 노동자의 실업률이 11.1%인데 반해 외국인 노동자들은 23.7%의 실업률을 나타내고 있다. 또한 EU국가 출신 외국인
노동자의 실업률이 10.2%인데 반해 유럽이외의 지역 외국인 노동자의 실업률은 31.4%에 달하며, 이중에서도 여성노동자 37%가
실업상태에 있다.
2. 외국인
정책
1. 정책의 경과 프랑스는 다른 유럽국가와 달리 외국인들을 받아들이는 것에 대해서 개방적이었다. 이러한 경향은 프랑스
혁명에 영향을 받은 ‘republican tradition’의 존재 때문이다. republican tradition은 미국의
속지주의 원칙과 필적할 만한 것으로 보다 개방적이고 확장된 시민권의 개념을 사용하는 것이다.
1) 세계대전 이후 영국과 마찬가지로 제2차 세계대전 이후 프랑스는 외국인의 이민을 확대하는 정책을 유지했다. 정책시행에 영향을 미친 요인은 몇 가지가 있다. 첫째 노동력 확보를 통한 전후 복구를 조속히 실행에 옮기기 위한 것이었다. 둘째 감소한 프랑스 인구를 증가시키기 위한 정책의 일환으로 이민을 받아들였다. 셋째 공화국 전통의 영향으로 외국인들의 유입과 통합에 적극적인 입장을 유지하고 있던 문화가 또한 영향을 미쳤다.4) 2) 1970년대 1970년대 초반까지 개방적인 이민정책은 유지되었다. 그러나 마그레브로부터 이슬람인들이 대거 이주해 오자 프랑스의 동화 능력에 대한 문제제기가 대두되기 시작했다. 따라서 정부는 ‘stopping immigration’정책을 실행하게 되었다. 그러나 이 정책은 프랑스의 전통과 상반될 뿐 아니라 아프리카 식민지들과의 관계 때문에 실행에 어려움을 겪었다. 그러나 정치적인 정책의 시행에 따라 1974년을 기점4)으로 외국인의 이민은 급격하게 줄어들었다. 특히 노동자들의 이주가 급격하게 감소했다. 1968년부터 1973년 사이 외국인 노동자의 입국은 80만 명 정도였는데 1974년과 1980년 사이에는 19만 명 정도로 감소했다. 외국인 노동자의 감소는 당시 프랑스의 경제성장 둔화와 실업율 상승에 영향을 받은 것이다. 당시 프랑스 정부는 외국인 노동자를 관리하는 부서를 신설해서 통제하도록 했다. 또한 1974년 10월에 발표된 25개 항의 프로그램들은 외국인의 통합과 통제 정책의 내용을 담고 있었다. 조치들은 이민인구의 안정화를 위해 이민의 일시적인 중지를 유지하면서 이민자의 권리 개선, 본국 귀환 지원 등의 내용을 담고 있었다.6) 여러 가지 조치들은 이전에 이민 온 외국인들의 거주여건을 개선하는 측면도 있지만 국가의 통제아래 외국인들을 관리하겠다는 의지를 드러낸 것이며, 이민을 일시 중지한 것은 이민자의 수를 감소시키는데 결정적인 역할을 했다. 그러나 1970년대의 정책은 외국인들에 대한 효과적 통제를 제기한 것과는 달리 실익을 거두지 못한 정책도 있었다. 1977년 ‘repatriation scheme’은 5년 동안 백만 명의 외국인들을 본국으로 돌려보내겠다고 했지만 실제에 있어서는 57,953명만이 본국으로 돌아갔다. 결국 이 법은 사회당 정부 하에서 1981년 12월 수정되어졌다. 3) 1980년대 이후 1980년 Bonnet 법안은 불법이민에 대한 대책과 외국인의 입국과 거주에 관한 권리들을 규정하는 내용을 포함하고 있었다. 1980년대 사회당 정부에서는 외국인들의 노동시장 진출을 억제하는 조치가 취해졌으며 사회적 권리와 시민권리를 제한하는 법률들이 제안되었고 논쟁이 전개되었다. 1984년 4월 4일 각료회의는 이민에 대해 보다 엄격한 조치를 취하겠다는 입장을 밝혔다. 당시 조치는 이민자들의 본국 귀환을 돕는 재정적인 지원에 초점을 맞추어 실질적으로 이민의 억제를 도모하고자 했다. 1986년 내무장관인 Pasqua에 의해 제안된 법안은 1980년 Bonnet법안에 의해 제기된 입국과 거주권리에 대한 엄격한 조건들을 확대하는데 초점이 맞추어져 있었다. 또한 강제축출과 같은 조치들을 사법부가 아닌 행정관할에 두도록 했다. 이러한 조치는 프랑스를 떠나는 외국인의 숫자를 단기간 내에 증가시키는 효과를 가져왔다. 1989년에 제안된 법률은 두 방향에 중심이 두어졌다. 1986년 Pasqua법안에서 제기된 강제축출을 위한 절차들을 ‘humanize’화하는 것과 과거 지속되어 온 통제의 엄격함들을 유지하는 것이었다.7) 1990년대에도 프랑스의 이민통제 전략은 배타적으로 외부적인 요소(border control)나 노동시장의 내부적인 규제와 같은 방법에 의존하는 대신에 이민자들의 권리를 제한하는 등─구체적으로 의료보험과 같은─의 조치로 방향이 변화되고 있으며, 또한 정치적인 권리와 시민권 또한 국적법의 변화와 속지주의 시민권 원칙에 대한 변경 요구의 제기로 인해 변화의 움직임이 있다.8) 변화 요구들은 죠스팽의 ‘new republic pact’의 제기에 의해 다소 순화되고 있는 형편이다. 죠스팽은 ‘republican tradition’을 강조하면서 구체적으로 이민자들의 입국을 받아들이고 권리를 존중하지만 불법적인 이민을 저지하고 ‘black labor market’을 막는 정책을 도입하고자 했다. 또한 이민자들의 본국과 협조를 취하며, 이민법과 국적법을 포괄적으로 재검토하도록 조치할 것을 언급했다. 이러한 주장은 필연적으로 Pasqua 법안의 무효화를 전제로 하는 것으로 이후 사회당에 의해 제출된 법안들에 반영되었다. 1997년 12월 1일 프랑스 하원은 새로운 국적법안을 사실상 확정했다. 중심 내용은 속지주의 원칙을 보다 강화한 것으로 프랑스 내에서 외국인 부모로부터 태어난 아이들에 대해 18세가 되면 자동적으로 국적을 부여하도록 했으며, 이를 위해서는 11세 이후 프랑스 영토 내에서 최소한 5년 간 거주해야 하는 것을 원칙으로 했다. 이것은 우파의 반대에 부딪혀 장시간의 논의 끝에 결정된 것으로 공화국 전통의 유지를 다시 한번 확인하는 것이었다.9) 이 법안은 1998년 3월 법령에 의해 더욱 구체화되었다. 1998년 5월 Chevenement 법안은 몇 차례의 수정을 통해 새로운 이민법으로 확정되어졌다.
법안은 결국 Pasqua에 의해 부과된 외국인이 자신의 신분을 조정할 수 있는 ‘합법적인 입국 필요조건’들을 제거하면서도 공공질서를
위협하는 행위에 대해서는 강제축출을 시행 할 수 있음을 밝히고 있다. 거주권에 대한 부여에 있어서도 가족 재통합의 측면을 강조하는
입장을 취하고 있으며 잠재적인 이민자에 대한 제한조건들도 삭제했다. 망명에 있어서도 ‘constitutional asylum’과
‘territotial asylum’10)을 구분해 처리할 것을 명시했다.11)
2. 최근의 정책
최근 이민자들에 대한 정책의 중심적인 목적은 이민자의 유입 조정과 이민자들의 통합에 맞추어져있다.
1998년 5월 11일 법령은 입국과 거주, 망명의 조건을 개정했고, 1998년 3월 16일 개정된 법령은 프랑스 국적의 획득에
관한 조건을 명시하고 있다. 법률의 개정과 동시에 외국인 노동자의 본국에서의 재정착(resettlement)을 위한 지원정책에서
드러나는 것처럼 외국인 정책의 새로운 방향을 모색하기 시작했다. 1) 경제·사회적 통합정책12) 외국인들의 경제·사회적 통합을 위해 몇 가지 측면에서 정책들이 전개되고 있다. 프랑스 국적의 취득, 결혼, 외국인 자녀의 학교교육, 노동시장으로의 통합 등이 예이다. 1997년 총 116,000 명의 외국인들이 각각 프랑스 국적을 취득했다. 60,000명은 decree를 통해, 3만 4,100명은 formal statement를 통해, 21,000명은 결혼을 통해 국적을 취득했다. 외국인과 프랑스인과의 결혼은 1990년과 1992년 사이 평균 31,500명을 상회했으나 최근 감소추세에 있다. 프랑스 여성과 외국인과의 결혼이 증가하고 있으며 Maghreb출신 외국인과의 결혼이 빈번한 경우이다. 외국인 자녀에 대한 학교교육은 외국인 통합정책의 핵심적인 부분이다. 1997년 11,900,000명의 학생이 초·중등 학교에 등록했는데 이들 중에서 739,000명이(전체의 6.2%) 외국국적을 가진 학생이었다. 모로코 국적 학생들이 200,000명으로 가장 많으며 알제리 국적 학생들이 다음으로 110,000명, 포르투칼 84,000명 등의 순서를 이루고 있다. 외국인들에게 직업훈련과 청년계층의 노동시장접근을 용이하게 하기 위한 프로그램을 활용하고 있다.
1997년 직업훈련과 고용 ‘subsidy schemes’ 참여자 중 8.4%가 외국인이었으며, 외국인 여성들의 참여가 두드러져서
남성과 동등한 참여도를 나타내고 있다. 2) 재정착을 위한 지원 1995년 ‘지방발전과 이주’ 프로그램을 시행한 후 1998년에 프랑스는 ‘국제적인 이민과 공동 발전을 위한 관련부처 상호 대표자’들에 의해 감독되어지는 공동개발 정책을 시행했다. 정책의 주요 골자는 첫째 이민자들의 본국과 적극적인 공동협력을 증진시키고, 합법화 프로그램 하에서 필요조건을 결여한 외국인들이 적절한 조건아래에서 본국으로 귀국하게 만드는 것이었다. 재정착을 위한 지원은 가족을 동반하거나 혹은 개인으로 프랑스를 의무적으로 떠나야하는 외국인들을
위해 행정적인 측면과 심리적인 측면, 물질적인 측면과 재정적인 지원을 제공하는 것이었다. 또한 본국에서 소규모 사업의 착수를
지원하는 것도 포함되었다. 재정착을 위한 지원은 당시 프랑스를 떠날 것을 요청받은 말리와 모로코, 세네갈 국민에게 제공되었다.
본국과 계약을 통해 프랑스에서의 직업훈련 이후 본국으로 복귀해서도 직업훈련을 받을 수 있는 조치를 취했다. 정부내 OMI 기구는
일반적으로 외국인들의 복귀 이후 재정착에 성공했는지를 6개월 동안 관찰해왔다. 또한 프랑스와 본국 사이를 왕래할 수 있는 비자를
발급해주고 있다.13)
3. 과 제
프랑스는 전통적인 ‘republican tradition’을 통해 외국인들의 유입과 정착에 대해 비교적 개방적인 입장을 취해왔다. 그러나 개방적인 정책의 변화를 가져온 두 가지 변수가 1970년대 등장하기 시작했다. 첫째는 1970년대 프랑스가 경험한 경제침체이다. 경제상황의 악화는 곧바로 외국인 노동자의 유입을 저지하기 위한 조치로 이어졌고, 일시적으로 이민을 받아들이지 않는다는 극단적인 조치까지 취하게 되었다. 둘째는 프랑스내의 정치세력이다. 극우세력은 인종주의의 부활을 공언하면서 인종차별적인 정치언술을 적극적으로 구사했다. 이에 대해 좌파와 우파는 각자의 정책 방향을 모색하게 되었고, 외국인 정책은 집권당의 의도에 따라 변화하게 되었다. 현재 프랑스의 외국인 정책은 일단 공화국 전통의 토대 위에서 이민을 받아들이지만 취업허가에 대해서나 불법이민에 대해서는 엄격하게 처리할 것임을 밝히고 있다. 특히 취업허가는 자국에 유리한 외국 노동인력을 흡수하는 데 주력할 것으로 보인다. 프랑스 외국인 정책의 과제는 첫째 프랑스에 거주하고 있는 외국인들의 권리가 국내의 문제나 정치적 이슈에 의해 침해받지 않도록 하는 보호장벽이 필요로 되어진다는 것이다. 이에 따라 프랑스의 시민사회는 최근 사회 내부에 존재하는 인종주의 차별에 대해 각별한 주의를 기울이고 있다.14) 둘째 정책의 일관성 확보이다. 현재는 좌파와 우파가 어느 정도 합의점에 도달한 상태이지만 1970년대
이후 외국인 정책은 좌파와 우파의 집권에 따라 변화해왔다. 주로 사회당은 공화국 전통을 유지할 것을 강조하는데 반해서 우파 그룹은
‘이민 축소, 외국인 권리 축소’를 주장하고 있다. 따라서 양자의 견해를 절충할 것이 아니라 지속적이고 일관성 있는 정책을 구현해나가는
것이 중요하다. 셋째로 인종차별에 대한 경각심이 시민문화 속에 자리잡혀 있기 때문에 인종차별 문제가 정치현안으로 급부상되고 있지는
않지만 극우파의 인종차별 주장이 확산되지 않도록 하는 정부차원에서의 대책이 요구된다. 1) 1997년 6월 합법화 프로그램을 통해 10,000명의 등록된 외국인의 배우자들과 10,000명의 7년 이상 거주한 장기 영주자들, 19,000명의 프랑스에서 태어난 아이들의 부모들을 포함한 80,000명 가량이 국적을 취득하게 되었다. 대부분 국적을 취득한 사람들은 합법적으로 프랑스에 입국한 사람들로 자신의 본국에서 비교적 생활조건이 좋았던 외국인들이었다. 모로코와 알제리, 말리 출신 외국인들이 상당수를 차지했다. 2) 1997년에 재정의된 체류자(visitors)는 1년 동안 유효하며 이후에는 갱신해야하는 a temporary residence card를 부여받는 자로 규정되어 있다. 3) 1998년 3월 16일 법률은 1945년과 1993년 사이 국적법의 jus soli 원칙을 재확립했다. 두 개의 전제조건이 제시되었다. 우선 5년 동안 거주했다는 것이 증명되어야 한다는 것이고, 또한 외국인이 프랑스 국민과 결혼을 위해 가져야 하는 유예기간을 기존 2년에서 1년으로 단축했다. 외국인 부모 밑에서 출생한 자녀들은 16세, 혹은 부모가 대신하는 대표행위에 의해 13세에 국적을 취득할 수 있다. 이에 덧붙여 residence papers를 소유한 외국인부모의 자녀는 ‘republican identify document’를 부여받을 수 있게 되었다. 4) James F. Hollifield, “Ideas, Institutions, and Civil Society: on the limits of immigration control in France,” Grete Brochmann & Tomas Hammar, ed., Mechanisms of Immigration Control: a comparative analysis of European Regulation Policies(London: Berg, 1999), pp. 60-61. 5) 1974년 7월 5일 프랑스 정부는 회람을 통해 이민을 일시적으로 중지시키는 조치를 제안하고 이후 실행에 옮겼다. 6) Maxim Silverman, Deconstructing the Nation(London: Routledge, 1992), pp. 53-54. 7) Ibid., pp. 62-66. 8) James F. Hollifield, op. cit., pp. 91-92. 9) http://www.kapis.co.kr/arcf/hankookin/018/018-11.htm, 검색일: 2001. 1. 30. 10) 1952년 7월 25일 채택된 Asylum Act는 1998년 5월 11일 법률에 의해 개정되어졌다. 주요 내용은 안전한 국가로부터 프랑스로 망명하려는 사람들의 입국을 거부할 수 있는 가능성을 확대했으며, constitutional asylum, territorial asylum의 두 가지 형태를 새로운 보호의 형태로 제정했다. constitutional asylum은 자유를 증진시키는 활동을 통해 정치적 탄압을 받은 사람들을 위한 것이며, territorial asylum은 본국에서 비인간적인 정책들로 인해 망명한 사람들에게 부여되는 것이다. 11) James F. Hollifield, op. cit., pp. 88-89. 12) OECD, Trends in International Migration, 1999, pp. 138-139. 13) Ibid., pp. 140-141. 14) 프랑스에서는 1999년 5월 정부와 관련 시민단체 간의 인종차별과 관련된 토론회가 진행되었다. 이 자리에서는 인종차별의 실제에 대한 정보와 이해를 확산시키고, 공적, 사적 영역에서 인종차별에 대한 저항이 훈련되어져야 하며 지방자치단체가 서명한 인종차별에 반대하는 계약 등을 제안했다. 또한 인종차별에 대한 조치들의 효율성을 증가시키기 위해 법률을 개정할 것을 제안했다. 한편 1999년 4월 15일 설립된 working group on discrimination은 감시기구로서 활동하고 있다. 이 기구는 관련 논문을 발표하고 인종차별에 대한 이해와 정보를 확대시키는 자각캠페인을 진행할 것을 계획했다. 특히 고용과 적응, 공공서비스와의 접촉, 문화와 교육을 주된 영역으로 삼고 있다. 일련의 조치들을 보면 프랑스에서는 비교적 인종차별에 대한 반대의견이 강하게 자리잡고 있다는 것을 알 수 있다. 1999년 3월 27일에는 1998년 유럽 의회가 결정해서 각국에 권고한 불법체류 외국인들을 합법화하라는 결의안을 실행할 것 등을 요구하는 유럽인들의 행진이 진행되기도 했다. (http://www.bok.net/pajol) 검색일: 2000. 2. 1. <민족연구 제6호> |