|
일본의 외국인 정책
고모다 마유미 /고대 대학원 석사과정
1. 일본의 외국인 동향
일본에서는 1952년에 제정된 「外國人登錄法」에 의해 90일 이상(일본에서 태어났거나 일본 국적을
포기한 자에 대해서는 60일 이상)체류하는 외국인은 ‘외교’, ‘공용’ 등으로 입국하는 일부의 면제자를 제외하고는 외국인등록을
의무적으로 하게 되어 있다.
<표1> 외국인등록자수의 추이
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp),
검색일: 2001년 2월 2일.
<표1>에서 보면, 외국인등록자수는 1980년 후반부터 급증하기 시작하였고, 1992년에는
일본 총인구수의 1% 이상을 차지하게 되었다. 이러한 외국인 급증의 원인으로는 80년 후반부터의 급격한 외국인노동자의 증가를
들 수 있겠다. 최근에 외국인등록자의 상승률이 다소 낮아졌다고는 하지만, 여전히 증가추세이다. 1999년 말 현재, 외국인등록자는
155만 6,113명에 이르고 있으며, 일본의 총인구 1억 2,668만 6,324명의 1.23%를 차지하고 있다. 이것은 10년
전인 1989년의 외국인등록자수 98만 4,455명보다 57만명 이상 증가한 것이다. 이 10년동안, 일본의 총인구의 증가율이
2.8%인 것에 비하여, 같은 기간 동안의 외국인등록자의 증가율은 58.1%였다.
<표2> 신규입국자수의 추이 (단위:명)
이외에도 일본에 체류하는 외국인 중에는 90일 (혹은 60일)이내의 단기체류자, 외국인등록 면제자,
불법체류자 등이 존재한다. <표2>와 같이 일본에 신규로 입국하는 외국인은 해마다 증가하고 있는데, 그 중에서도 단기체류가
대부분을 차지하고 있다. 또한 그러한 합법적인 체류자가 있는가하면 「入管法」을 위반하여 일본에 체류하는 불법체류자의 수도 여전히
많다. 특히 불법체류자 가운데에는 체류기간을 경과하여 일본에 체류하는 불법참류자1)가 대부분을 차지한다. 그리고 이들중에는 관광
등의 단기 체류자격으로 입국한 불법참류자가 대다수이다. 2000년 1월 1일 현재, 단기 체류자격에 의해 입국한 불법참류자는
189,847명에 이르고 있으며, 이는 전체의 75.4%를 차지하고 있다. 그러나 불법참류자는 <표10>에서 보는
바와 같이 해마다 감소하는 추세이다. 법무성 입국관리국은 이러한 불법참류자의 최근의 감소경향에 대해서 일본의 경기침체·고용정세의
불안의 영향이 크다고 보고 있다.2) 그러나 이러한 감소경향에도 불구하고 2000년 1월 현재 불법참류자는 25만 1,697명에
이르고 있으며, 이는 여전히 높은 수치라고 할 수 있다.
<표3> 출신 지역별 외국인등록자수의 추이 (단위:명)
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp),
검색일: 2001년 2월 2일.
이렇듯 일본에 체류하는 외국인들이 해마다 증가를 계속하고 있는데, <표3>에서 외국인등록자를
출신 지역별로 살펴보면, 아시아 지역 출신의 외국인이 압도적인 비율을 차지하고 있는 것을 알 수 있다. 그리고 남미 지역, 북미
지역, 유럽 지역, 오세아니아 지역, 아프리카 출신의 외국인들이 그 뒤로 잇고 있으며, 아시아 지역과 남미 지역의 출신자들을
합친다면 그 수는 전체 외국인등록자수의 약 90%를 차지하게 된다. 전체적으로 각 지역별 외국인등록자수가 증가하는 경향이 있고,
특히 최근에는 아프리카 지역 출신자의 증가율이 높다.
<표4> 국적별 외국인등록자수의 추이 (단위:명)
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp),
검색일: 2001년 2. 2
다음에는 외국인등록자를 국적(출신지)별로 살펴보겠다. <표4>를 통해서도 볼 수 있듯이
아시아 지역 중에서도 韓國·朝鮮籍이 압도적인 다수를 차지하고 있음을 알 수 있다. 일본에 체류하는 韓國·朝鮮籍을 가진 자는 1999년
말 현재, 63만 6,548명에 이르고 있으며, 전체의 40.9%를 차지하고 있다. 그리고 이들 대부분은 일본에 장기적으로 거주하거나
일본에서 태어난 재일한인이며, 체류자격은 ‘특별영주자’이다. 영주자의 체류자격 중에는 ‘특별영주자’와 ‘일반영주자’의 두 가지가
있는데3), 일본과의 역사적 경위가 있는 재일한인에게는 ‘특별영주자’라는 체류자격이 적용된다. 1999년 말 현재, ‘특별영주자’,
52만 2,677명 가운데 韓國·朝鮮籍은 51만 87명, 中國籍은 4,252명이지만, 역시 韓國·朝鮮籍이 이들 ‘특별영주자’의
대부분을 차지하고 있다.
<표5> 일본에서의 활동에 제한이 없는 재류자격에 있어서의 외국인등록자수의 추이 (단위:명)
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp),
검색일: 2001년 2월 2일에서 작성.
‘특별영주자’는 <표5>와 같이 최근 계속해서 감소하고 있다. 그 원인은 소자화나 일본 국적 취득자의 증가에 있다. <표4>에서 나타나는 韓國·朝鮮籍의 감소경향도 이와 같은 이유에 의한 것이다.
<표6> 영주자수의 국적별의 추이 (단위:명)
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp),
검색일: 2001년 2월 2일에서 작성.
韓國·朝鮮籍의 다음으로 많은 국적은 中國籍인데, 이는 해마다 증가하고 있다. 특히 <표6>에서 보이듯 中國籍이고 ‘일반영주자’의 체류자격을 가진 자가 최근에 급격하게 증가하고 있다. 이는 일본에 정주하는 중국인이 점점 많아지고 있다는 것을 의미하는 것이다. 또한 유학생, 취학생, 연수생으로 일본에 체류하는 사람들 중에서도 중국인이 대다수를 차지하고 있으며, 그 증가경향이 현저하다. 그 다음으로는 브라질이 많다. 브라질籍도 역시 계속해서 증가하고 있는데, 특히 1990년과 1992년사이의 증가가 현저하다. 그 이유로는 1990년 6월에 시행된 「出入國管理 및 難民認定法」 (통칭 「入管法」)의 개정에 의해, 日系人의 입국 및 취업에 관한 규정이 완화된 데에 있다. 이 개정 직후, 브라질과 페루를 중심으로 한 중남미 지역의 日系人이 대거 일본에 입국하였다. <표4>을 보면, 페루籍도 이 시기에 급격하게 증가하였음을 알 수 있다. 日系人의 대부분은 「入管法」상의 체류자격으로는 취업활동의 제한이 없는 ‘정주자’, ‘일본인의 배우자등’이다. 이 체류자격으로는 최대 3년까지 체류할 수 있으며, 이는 일본정부의 혈통주의에 의한 우호적인 조치에 따른 것이다.4) 필리핀은 1997년에 ‘흥행(興行)’의 체류자격으로 입국한 자가 줄여듬에 따라 13년만에 최초로 감소하였으나5), 그 후 또 다시 계속해서 증가하고 있다. 일본에 체류하는 필리핀인의 주된 체류자격은 ‘흥행’과 ‘일본인의 배우자등’이다. 최근에, 일본에서는 국제결혼이 많아지고 있으며, 특히 <표7>과 같이 남편이 일본인, 부인이 외국인인 케이스가 많다. 그 중에서도 1998년 현재, 일본인 남성이 결혼하는 상대자로는 중국인 여성 다음으로 필리핀인 여성이 많으며, 이에 따라 필리핀인 여성들의 일본에서의 정착도 서서히 자리를 잡아가고 있다. <표7> 국제결혼의 屆出수(1998년 현재) (단위:명)
출처: 厚生勞尘省(http://wwwdbtk.mhw.go.jp/toukei/kihon/data/1-41.html),
검색일: 2001년 2월 8일에서 작성.
이상에서 보았듯이 일본에 체류하는 외국인이 늘어남에 따라, 그 국적이나 체류목적도 실로 다양해짐을
알 수 있다. 특히 최근에는, 외국인의 일본에서의 정착이 커다란 사회이슈로 등장하고 있으며, 체류자격 상 취업이나 유학 등의
목적으로 일본에 일시적으로 체류하는 외국인들도 일본에 장기체류하는 경향도 점점 높아지고 있다. 이러한 외국인의 장기체류 경향과
더불어 노동문제, 주택, 의료, 사회보험, 복지, 교육문제 등 외국인과 연관된 각종문제가 생활전반으로까지 확대되고 있다. 특히
생계적인 측면에서 법적인 보호를 받을 수 없는 불법체류자들에게 있어서, 그러한 열악한 노동조건·생활환경에서 오는 문제들은 심각하다.
그 대표적인 예로, 의료비의 미불 문제나 범죄의 증가 등을 들 수 있다. 來日外國人의 검거(형법범, 특별법범) 건수는 1989년부터
1999년의 10년 사이에 약 6배로 늘어났으며, 이 검거인원의 약 10분의 6을 불법체류자가 차지하고 있다.6) 이러한 현상은
앞으로 더 심각해질 것으로 예상되기 때문에, 외국인문제에 대한 일본정부의 적극적인 자세가 더욱 절실히 요구된다.
2. 일본의 외국인정책과 문제점
1. 영주외국인에 대한 정책 일본에 있어서 전후의 외국인문제는 주로 재일한인의 문제였다. 그들의 대부분은 일본이 제국주의 정책을 추진하는 과정에서 본인의 의사와는 상관이 없이 일본의 전쟁수행 목적을 위해 강제로 동원된 사람들이었다.7) 그러나 1952년의 「샌프란시스코 講和條約」에 의해, 일본정부가 그들의 일본 국적을 박탈함에 따라 그들은 원래의 국적을 회복하였고, 그와 동시에 외국인이 되었다. 따라서 일본정부는 그들에게 「入國管理令」과 「外國人登錄法」을 적용시켰으며, 지문날인도 의무화하였다. 당시 외국인등록수는 약 60만 명이었는데, 그 중 95% 가까이가 과거 신민지 출신자인 한인과 대만인이었다. 일본정부는 그들의 체류자격에 있어서 ‘체류자격 및 체류기간이 결정될 때까지 체류자격 없이 일본에 체류할 수 있다’는 ‘법률 126호 2조 6항’(이하 법 126)을 적용하였다. 그리고 이러한 잠정조치 이외에는 일반 외국인과 똑같이 취급하려고 하였다.8) 그러나 韓國籍를 가진 재일한인에 있어서는 한일 법정지위협정에 의해, 1966년부터 5년동안 일본정부에 영주권을 신청한 경우에만 그것(협정영주)을 허가하였다.9) 그리고 협정영주자의 아이 또한 동일한 법령의 적용하에 ‘협정영주’의 체류자격을 취득할 수 있게 되었다. 또한 1967년에는 韓國籍을 가진 사람들의 한하여 국민건강보험(협정국보)의 가입이 인정되었다. 이러한 韓國籍에 대한 우호조치는 이후 韓國籍을 취득하는 재일한인의 수가 급증하게 되는 결과를 낳았다. 그 후, 印度支那 難民問題를 계기로 1979년 일본이 「國際人權規約」을 비준함으로써 영주권을 가진
외국인에게도 공공주택이 개방되었고, 1981년 10월에는 「難民條約」의 비준에 의해, 국민연금과 아동수당 등이 외국인에게도 적용되게
되었다. 「難民條約」은 사회보장에 있어서 외국인을 내국인과 똑같이 대우해줄 것을 요구하고 있으며, 이것은 일본의 사회보장제도의
배타성을 깨뜨리는 의미를 갖는 중요한 것이었다.10) 또한 1986년 4월에는 국민건강보험법 시행규정의 개정에 의해 국적조항이
철폐되었다. 이와 같은 일련의 개정에 의해 재일외국인의 생활환경이 약간 개선되었다.
<표8> 국적·출신별, 재류자격별, '특별영주자' 대상 외국인 (1989년 말 현재) (단위:명)
출처: 田中宏, 『在日外國人』(東京:
岩波新書, 1995), 47쪽.
이와 같은 해, 「入國管理令」이 「入管法」으로 개정되어, 영주권(협정영주)을 신청하지 않았던 ‘法 126’ 해당자와 ‘그 아이’에 대해서도 영주권(특례영주)을 허가하는 제도가 도입된다. 그리고 이들 ‘협정영주’, ‘특례영주’, ‘법 126’, ‘법 126의 아이’에 해당하는 사람들은 1991년의「出入國管理特例法制定」에 의해 동일한 체류자격 ‘특별영주자’로 통합되었다. 1985년에는 국적법이 개정되었다. 예전에 일본에서는 부계 혈통주의를 취하고 있었기 때문에, 부친이 외국인의 경우, 그 아이는 일본 국적을 취득할 수 없었다. 그러나 개정된 국적법에 부모양계주의가 적용되면서 부친 혹은 모친 중 한명이라도 일본 국민이면 그 아이도 일본 국적을 취득할 수 있게 되었다. 이에 의해 약 3만 명의 외국인이 일본 국적을 취득하였는데, 그 절반은 재일한인이었다.11) 결국 이 국적법의 개정은 재일한인의 인구를 감소시키는 결과를 낳았다. 일본정부는 ‘민족적인 소수자(minority)’로서 아이누 민족만을 인정하고 있으며, 재일한인을 비롯하여, 일본에 체류하고 소수민족을 구성하는 다른 재일외국인은 여기에 포함되지 않는다.12) 즉, 전후 일본정부는 일본내의 이민족의 존재를 인정하지 않았고, 일본민족의 단일성을 지키려고 애썼으며, 그러한 일본정부의 방침은 재일외국인에 대한 정책에서 잘 나타나고 있다. 한편 재일한인은 전후 그러한 일본정부의 민족차별을 둘러싸고 그 부분의 개선을 계속해서 요구해 왔다. 특히 1992년에 영주자의 지문날인제도가 폐지된 것은 이러한 노력의 성과이다. 그들은 체류자격 상으로는 일본에서의 활동에 제한이 없는 자로 규정되어 있으나, 실제로는 여러 가지 면에서 제약을 받고 있다. 「戰傷病者戰沒者遺族等援助法」등의 보상입법의 부적용, 외국인등록증 휴대의무, 참정권 등 아직도 많은 문제들이 해결되지 못한 채 남아 있다. 2. 외국인노동자에 대한 정책 1980년에 들어와서 일본의 외국인정책은 새로운 전기를 맞이하였다. 1980년 후반부터 아시아 노동시장의 국제적인 전개와 일본의 호경기에 수반하는 노동 수요의 증가에 의해 외국인노동자의 유입이 급증하였으며, 이에 따라 외국인노동자 문제도 급부상하였다. 일본정부는 이 문제에 대응하기 위해, 1989년 12월 「入管法」을 개정하였다. 개정의 요점은 다음과 같은 세 가지이다. 첫째, 모든 외국인을 취업可, 취업不可로 분류하는 것, 둘째, 그 위에서 체류자격을 정비, 확대하여 합법적으로 취업하는 외국인을 받아들일 태세를 갖춘다는 것, 셋째, 단순노동자는 배제하고 불법취업은 엄격히 단속을 할 방침을 세운 것이다. 이 「入管法」 개정의 결과, 남미 지역의 日系人이 급증하게 되었다. 체류자격을 확대함에 있어서 ‘정주자’를 신설하였고 그것은 日系人에게 적용한 것이 그 원인이었다. ‘정주자’의 체류자격은 가진 자는 일본에서의 활동에 제한받지 않고 취업이 가능하다. 즉, 日系人에 대해서는 그들의 입국목적이 ‘단순노동’이라고 하더라도 입국을 허용하였다는 것이다. 일본정부는 혈통주의에 입각하여 日系人을 노동력으로서 수입하기로 하였다. 한편, 일본정부는 취업이 인정되지 않은 체류자격에도 ‘연수’라는 체류자격을 신설하였다. 이러한 연수제도 신설의 목적은 발전도상국가들에 대한 기술, 지식의 이전을 통해 국제공헌을 한다는 것이다. 일본정부는 1991년 10월에 국제연수협력기구(JITCO)를 설립하여, 연수생의 수입에 적극적인 대응을 보여왔다. 1993년 4월에는 연수제도의 확충의 일환으로 외국인 기능실습제도를 도입하였다. 기능실습제도란 일정기간 동안 연수를 받은 후 연수성과가 인정되면 기능실습으로 이행할 수 있도록 하는 제도이다. 이러한 기능실습은 연수와 달리 고용관계 아래에서 이루어지기 때문에 노동관계법, 사회보험관계법이 적용되는 것이다. 이러한 경우 입국시 체류자격은 ‘연수’였으나, 기능실습으로 이행함에 따라 체류자격도 ‘특별활동’으로 변경된다. 그러나 연수생을 受入하는 직종은 매유 제한되어 있으며, 그 대부분이 노동력이 부족한 제조업이므로, 이 제도를 단지 일본의 노동력 부족에 대한 한시적 대책으로 보는 해석도 있다. 또한 이 제도는 연수생이 연수 혹은 기능실습을 종료한 후, 반드시 귀국하는 것을 전제조건으로 달고 있으며, 이는 일본정부가 외국인노동자의 일본 정착을 원칙적으로 봉쇄하려는 방침의 일환이다. 일본정부는 공식적으로는 단순노동자를 수입하지 않는다고 말하면서도 노동 수요의 증가에 대응하기 위해
비공식적으로는 단순노동자를 수입하는 정책을 취해왔다. 그리고 이러한 외국인노동자에 대한 일본정부의 애매모호한 정책이 결과적으로
불법취업자를 지속적으로 양산하는 원인이 되었던 것이다. 3. 재일외국인에 대한 생활보장에 관한 정책 「入管法」 개정 후, 외국인노동자를 중심으로 많은 외국인이 일본에 들어와, 1992년 이후는 재일외국인이 일본의 총인구의 1% 이상을 차지하게 되었다. 최근에는 외국인의 일본내 정착과 관련된 문제가 자주 지적되고 있다. 특히 재일외국인에 대한 노동, 생활 등 여러 가지 면에서 일본인과 동등한 대우와 권리를 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 그럼에도 불구하고 일본정부는 아직 이러한 요구에 대해 적극적인 대응을 보이고 있지 못하고 있는 듯하다. 사회보장에 있어서는 전술한 바와 같이 1981년의 「難民條約」비준에 의해 약간의 개선이 있었으나,
아직까지 운영면에서 많이 미흡하며 제대로 기능하고 있지 못하는 것도 상당수 있다.
<표9> 외국인에 대한 주요 사회보장법의 적용의 현상
(주) 1. 우…國籍條項이 있음, 무…國籍條項이 없음, ○…적용, ×…미적용, ()내는 國籍條項이 철폐된 연도 2. 생활보호법에는 국적조항이 있으나, 행정조치에 의해 사실상 운용되고 있다. 출처: 中山徹, "外國人問題と福祉の課題",
『社會問題硏究』, 第47卷(1998), 126쪽에서 작성.
우선 ‘고용’이 전제조건인 사회보험에 있어서 건강보험과 후생연금보험은 단독으로 가입할 수 없기 때문에, 연금의 지급을 필요로 하지 않은 단기체류 외국인은 건강보험에 가입하는 비율이 매우 낮다. 따라서 그들의 대부분이 의료보험을 받을 수 없는 것이 현실이다. 1995년 4월부터 「단기체류 외국인에 대한 제도탈퇴에 수반하는 일시금 지급」제도가 신설되었고, 단기체류 외국인에 대해서도 자국으로 귀국하는 경우, 탈퇴 일시금이 지급되게 되었으나, 이러한 보완책이 충분한 실효를 거두고 있지는 못하다.13) 또한 일본의 사회보험은 종업원이 5명 미만의 사업소나 임시직으로 고용되어 있는 노동자는 적용 대상에서 제외하고 있는데, 일본에서 취업하는 외국인 중에는 영세기업이나 아르바이트 등 불안정한 고용형태로 취업하는 사람들이 많기 때문에, 사실상 사회보험의 대상에서 제외되는 경우가 대부분이다.14) 또 비용자보험에 가입하지 않은 자에게 가입을 의무화한 국민건강보험에 있어서도 외국인등록 후 1년 이상 일본에서 체류한 외국인만을 그 대상으로 인정한다. 따라서 1년 미만의 단기체류자는 이 대상에서도 제외된다. 국민연금에 있어서는 1982년 이후로 외국인도 국민연금에 가입할 수 있게 되었으나, 연령제한 때문에 당시 대상에서 제외된 외국인이 많았으며, 현재도 재일한인을 중심으로 하여 고령 무연금자가 많이 존재하고 있다. 그러므로 이들의 겨우 생활보호에 의지해야 할 터인데, 생활보호법 또한 외국인에 대해서는 그 적용을 원칙적으로 인정하지 않고 있다. 외국인에게는 ‘준용(準用)’으로 적용한다지만, 확실한 법적 권리를 가진 것이 아니기 때문에 불리한 입장 처해 있는 것이다. 불법취업자는 대부분의 사회보장법에 있어서 대상에서 제외되고 있다. 만약 대상에 해당되더라도 불법취업자에 대한 공무원의 입국관리기관으로의 통고의무가 두려워 부당한 대우를 받고도 신고하지 못하는 어려움을 안고 있다. 이상에서 살펴보았듯이 일본의 외국인에 대한 사회보장은 ‘내외인평등’, ‘균등대우’를 원칙으로 하는
「國際人權規約」 등 여타의 국제규범들보다 몹시 뒤쳐져 있다고 할 수 있다.
3. 외국인노동자 문제
지금까지는 일본에 체류하는 외국인에 대한 일본정부의 정책을 중심으로 살펴보았다. 이 장에서는 특히
1980년후반부터 급증한 외국인노동자 문제에 초점을 맞추어 그것의 현황과 문제점에 대해서 살펴보겠다. 여기서 다룰 외국인노동자에서
재일한인을 비롯한 영주권자는 제외한다. 즉, 취업을 목적으로 한 외국인만을 다루겠다.
<표10> 취업하는 외국인의 추이(추계) (단위:명)
(주). 1991년의 통계는 존재하지 않는다. 2. 특정활동은 워킹허리데, 기능실습 등. 3. 아르바이트는 '유학' 등의 재류자격으로 재류하는 외국인이 아르바이트하기 위해 자격외활동의 허가를 받은 건수.4. 日系人 등의 노동자란 '정주자', '일본인의 배우자등' 및 '영주자의 배우자등'의 재류자격으로 일본에 재류하는 외국인 가운데, 일본에서 취업하고 있다고 추정되는 외국인을 제시한다.5. 법무성 입국관리국의 자료를 바탕으로 노동성이 추계함. 출처:職業安定局外國人雇用對策課,"外國人雇用對策の現狀",『勞尘時報』,第599號(1998)과 日本勞尘硏究機構(http://www.jil.go.jp/kisya/index_2-11_3.html검색일:
2001년 2월 10일에서 작성.
1. 외국인노동자 현황 노동성 통계에 의하면, 일본에서 취업하는 외국인노동자는 1998년에 약 67만명에 이르렀고, 1990년의 약 26만명에 비하여 2.5배이상 늘어났으며, 일본에서 고용되는 총 노동자(1980년, 약 5,368만명)의 1%이상을 차지하게 되었다. 외국인노동자가 끼치는 영향은 단지 일본의 노동시장에 한정되는 것이 아니라, 정치, 경제, 사회전반에까지 널리 미치고 있다.15) 현재 일본에서 취업하는 외국인노동자는 크게 나눠서 4가지 유형이 있다. 첫째, 「入管法」에 의해 취업이 인정되고 있는 외국인이 있다. 이 카테고리에 속하는 외국인은 전문적 기술, 지식을 가진 자로서, ‘교수’, ‘예술’, ‘의료’, ‘기술·기능’, ‘흥행’ 등 16종류의 체류자격에 해당하는 자이다. <표10>에서 알 수 있듯이, 1994년까지는 ‘흥행’이 가장 많았으나, 1995년에는 급감하였다. 그로 인해 ‘인문지식·국제업무’가 가장 많은 취업분야가 되었다. 그러나 ‘인문지식·국제업무’의 대부분은 체류자가 차지하고 있는 한편에, 신규입국자들의 압도적인 수는 여전히 ‘흥행’ 업계에 종사하고 있다. 둘째, 日系人을 비롯한 직종의 제한이 없는 체류자격 ‘정주자’, ‘일본인의 배우자등’, ‘영주자의 배우자등’을 가진 자이다. 이러한 유형의 노동자는 「入管法」개정에 의해 日系人노동자가 증가함에 따라, 1990년부터 1992년사이에 급증하였다. 셋째는 「入管法」에서는 취업이 인정되지 않지만, 실제로는 취업하고 있는 것과 마찬가지인 유학생, 취학생, 연수생이다. 유학생, 취학생은 사전에 자격외취업의 허가를 받으면, 유학생 경우 1주일에 28시간이내, 취학생 경우는 하루에 4시간이내의 아르바이트가 인정된다. 그러나 일본의 물가가 비싸기 때문에 아르바이트만으로 생활을 유지할 수 있는 경우가 드물어, 실제로는 대부분 규정 시간 이상으로 취업하여 일하고 있는 실정이다. 한편, 연수생은 취업과 거의 동등한 것임에도 불구하고 노동자로서 인정받을 수 없어서 노동관계법의
적용에서 벗어난다는 문제점을 갖고 있다. 그러나 국제연수협력기구(JITCO)가 중심으로 되어 적극적으로 수입함으로 연수생의 수는
증가하는 경향이 있으며, 그것과 동시에 일본의 단체·기업도 이러한 외국인 연수생 수입에 동참하고 있다.
<표11> '연수'의 외국인등록자수의 추이
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp), 검색일: 2001년 2월 2일에서 작성. <표11>에서 보면, 중국, 인도네시아, 필리핀, 베트남, 태국의 5개국에서 온 인원이 연수생 전체의 90% 이상을 차지하고 있다. 1999년에는 약간 감소되었으나, 중국과 비트남은 여전히 계속해서 증가하고 있다. 또한 <표10>의 ‘특정활동’란에서 보이듯이, 연수 후 기능실습생으로 전환하여 일본에서 취업하고 있는 외국인이 증가하고 있는 것을 알 수 있다. 넷째는 불법취업자이다. 불법취업자란 「入管法」에 의해 정해진 규칙을 위반하면서 취업하는 자를 말한다.
법무성 입국관리국에 의하면 「入管法」 위반에 의해 강제퇴거된 외국인의 대부분이 불법취업에 종사하고 있었다.16) 그러므로 현재
일본에 체류하는 불법참류자 대부분 또한 불법취업을 하고 있을 것으로 추측된다. <표12> 국적·출신지별 불법참류자수 (2000년 1월 1일 현재) (단위:명)
출처: 法務省(http://www.moj.go.jp), 검색일: 2001년2월 2일에서 작성. 불법참류자를 국가별로 보면, 한국이 가장 많으며, 2000년 1월 1일 현재, 6만 693명에
이르고 있다. 그 다음으로 필리핀, 중국, 태국, 말레이시아, 대만 순이며, 그 대부분은 아시아 지역 출신이다. 체류자격에서
보자면 단기체류로 입국한 자가 가장 많고, 그 다음으로 ‘흥행’, ‘취학’, ‘유학’, ‘연수’의 순이다. ‘흥행’으로 입국한
불법참류자의 약 90%는 필리핀 출신이 차지하고 있다. 그리고 ‘취학’, ‘유학’, ‘연수’로 입국한 불법참류자의 대부분은 중국
출신이다.
2. 외국인노동자 문제 <표10>에서 보면, 외국인노동자 가운데 日系人과 불법취업자가 전문기술·지식을 가지고 입국한 외국인의 수를 훨씬 상회하고 있다. 이것은 일본정부의 외국인노동자 수입의 기본방침에 반하여 단순노동자가 일본에 더 많이 유입되고 있는 실정을 보여주고 있는 것으로, 이러한 일본정부의 방침과 현실정과의 차이는 문제를 더 심각하게 만들고 있다. 특히, 불법취업자의 무권리, 무보장 상태에서 오는 열악한 노동환경이 지적될 수 있겠다. 첫째, 불법취업자에 대한 부당한 취급이다. 원칙적으로 사업주는 불법취업자에 대해서도 「勞動基準法」, 「最低賃金法」 등의 노동관계법을 적용하여야 한다. 그러나 실제로는 불법취업자의 불리한 입장을 이용한 저임금, 장시간의 근무 등의 문제가 적지 않게 발생하고 있다. 둘째, 알선조직에 의한 임금의 중간착취이다. 불법취업자는 언어 문제로 인하여 부득이 알선조직에 의존할 수 밖에 없는 경우가 대부분이다. 그런데 이 알선기관이 중간착취 기구로서 기능한다는데 문제의 심각성이 있다. 이러한 알선조직의 행위는 「勞動基準法」, 「職業安定法」, 「勞動者派遣法」 등에 의해 법적으로 금지되어 있다. 그러나 사실상 불법취업자는 자신의 불법취업이 발각될 것을 두려워하여 신고를 꺼려하고, 알선기관은 이를 이용하여 중간착취를 일삼는다. 또한 불안정한 고용형태 때문에 계약 위반도 많아, 불법취업자는 언제든지 해고를 당할 수 있는 불안한 상태에 있다. 셋째, 불법취업자에게는 사실상 노동재해에 대한 보상이 적용되지 않는다는 것이다. 입국관리국에 의하면 불법취업자의 취업내용에 있어서 남성의 경우, 건설일용직, 공원이 대부분을 차지하고 있다. 즉, 그들은 주로 일본인들이 취업을 기피하는 소위 ‘3K’17) 직종에 종사하고 있으며, 노동재해에 직면할 가능성이 높다. 건설업은 사망재해 발생률이 가장 높은 직종중의 하나이다. 그러나 불법취업자는 사실상 그러한 업무상의 재해에 대해 아무 보장도 받을 수 없는 상태이다. 「勞動者災害補償保險法」은 불법취업자를 그 적용 대상으로 삼고 있으나, 공무원의 입국관리기관으로의 통보의무와 고용주벌칙제도가 불법취업자에 대한 노동자재해보상보험의 적용을 어렵게 하고 있다. 넷째, 여성 외국인노동자에 대한 인권침해이다. 입국관리국의 조사에 의하면, 1999에 발각된 여성 불법취업자 가운데, 호스티스 등 접대업에 종사하는 자는 42.9%에 이르고 있으며, 심지어 어떤 여성 불법취업자의 경우, 매춘행위를 강요받기도 한다. 더욱이 이러한 유흥업계의 배후에는 국제적 인신매매조직이나 조직적 폭력단이 존재하기에 이에 대한 일본정부 및 경찰의 대응은 소극적일 수 밖에 없다. 이상에서 보듯 불법취업자에 대해서는 사실상 노동관계법이 적용되지 않음으로 그들이 아무리 열악한 상황에 처해져, 장시간의 강도높은 노동이 강요되더라도 그것을 받아들일 수밖에 없는 상황에 있다. 그러나 이러한 무권리, 무보장의 상태에도 불구하고 그들의 체류기간은 더욱 장기화되고 있으며, 심지어 정주화의 경향도 볼 수 있다.18) 입국관리국의 조사에 의하면 1999년에 발각된 불법취업자 가운데 취업기간이 3년을 넘는 자가 45.4%, 5년을 넘는 자가 27.0%에 이른다. 이것은 최근의 불경기에도 불구하고 일본인이 기피하는 직종을 중심으로 한 노동 수요가 여전히 많다는 것을 알 수 있게 해주는 대목이다. 한편, 불법취업자와 달리 합법적으로 취업할 수 있는 日系人에 있어서도 불법취업자와 유사한 문제점들이 발생하고 있다. 첫째, 알선조직의 존재이다. 日系人도 역시 언어 문제 때문에 알선조직에 의존할 경우가 많으며, 그들의 대부분이 파견업자, 브로커를 통해서 일본기업에 파견된 파견노동자의 형식을 취하고 있다.19) 日系人의 경우 체류자격 상 직종에 제한이 없으나, 실제로는 노동력이 부족한 제조업 분야 등 단순노동에 종사하는 사람이 대부분이다. 이미 남미 현지에는 이러한 단순노동으로의 알선을 대규모로 전개하고 있는 불법업자가 존재하며, 그들에 의한 임금의 중간착취 등이 문제가 되고 있다. 또 이들 불법취업자들은 불안정한 고용형태로 인해 불황시 가장 먼저 해고되는 대상이기도 하며, 어떤 경우, 알선업자의 도산(위장도산) 등에 의해 임금을 받을 수 없는 대상이기도 하다.20) 둘째, 노동보험의 미적용 문제이다. 전술한 바와 같이 외국인노동자는 단기취업을 하거나 5명이하의
영세기업에서 불안정한 고용형태로 취업을 하는 경우가 많기 때문에 고용보험 등의 조건을 채우지 못할 때가 많으며, 대부분의 日系人도
이런 경우에 해당된다. 그러나 설사 조건을 채웠다하더라도 그들에 대해 고용보험, 노동자재해보상보험이 충분히 적용되는지 또한 의문시된다.21)
3. 외국인노동자 문제에 대한 일본정부의 대응 일본정부는 외국인노동자를 단지 ‘노동력’으로만 보고 있으며, 외국인노동자의 인권과 권리에 대한 인식을 결여하고 있는 경우가 대부분이다. 특히 불법취업자를 단속하는 일에만 중점을 두지, 그들의 권리를 옹호하려는 움직임은 거의 없다. 내각부가 1999년에 일본국민을 대상으로 실시한 조사에 의하면, 관광객으로서 입국한 외국인의 불법취업에 대해 좋지 않게 생각하는 사람이 약 50%에 이르렀으며, 그 이유로는 ‘일본의 법령 위반’(56.1%), ‘치안·풍기의 악화’(52.4%), ‘일본인의 실업률 증가’(21.7%) 등을 꼽았다. 또한 그들에 대한 조치로는 약 절반 가량이 모두 강제송환되어야 한다고 대답하였다.22) 이러한 생각은 일본정부의 외국인노동자에 대한 자세가 국민의 의견에 반영된 것이라고 할 수 있다. 또 일본정부는 불법체류자에 대한 일제정규화(amnesty)에 관해서는 명확히 부정하고 있으며, 끝까지 그들을 배제하는 방침이다. 이러한 일본정부의 방침이 불법취업자의 노동환경을 악화시키고 있다. 그런데 이러한 외국인노동자에
대한 부당한 대우와 권리의 문제는 불법취업자에게만 한정되는 것이 아니라 합법적인 취업을 인정받고 있는 日系人에 대해서도 심각한
문제를 야기한다. 일본정부는 외국인노동자를 고용하는 사업주에 대해 노동관계법의 준수와 적정한 노동조건의 확보 등을 호소하고 있으나,
거의 개선되지 못하고 있다. 다시 말해 합법적으로든 불법적으로든 일본에서 취업하는 외국인노동자는 여려 가지 면에서 차별, 불이익을
당하고 있다는 점은 변함이 없는 듯하다. 이러한 현상에 있어 일본정부는 외국인노동자의 수입에 대해 재고할 필요가 있음은 물론,
그들의 인권을 존중한 취업제도의 구축에 각별한 관심과 주의를 쏟아야 할 것이다.
4. 향후 과제 및 대책
일본은 오랜 역사 속에서 일본의 독자적인 민족 단일성을 지키고자 노력하였다. 그러한 일본정부의 방침은 전후 일본에 참류한 재일한인을 비롯한 식민지 출신자에 대한 정책에서 잘 나타난다. 특히, 일본정부는 일본 내에서 이민족의 자체적인 공동체가 형성되는 것을 경계하였는데, 「샌프란시스코 講和條約」 체결 후, 그들로부터 일본국적을 일방적으로 박탈한 것은 그들이 일본인과 동등하게 일본에서 생활할 권리를 빼앗아, 그들이 그러한 움직임을 취하기 못하게끔 사전에 방지하고자 한 조치에 다름아니다. 일본정부는 그들에게 동등한 권리를 부여하기 보다는 오히려 그들이 서서히 일본으로 동화되어 갈 것을 요구하였다. 그러나 국제정세가 변화함에 따라 그러한 일본의 배타적인 외국인 정책에도 점차 한계가 드러나기 시작하였다. 1970년대 후반부터 국제적인 차원에서 인권문제에 대한 관심이 점차로 고조됨에 따라, 일본은 재일한인에 대한 민족차별 등의 문제로 인해 국제사회로부터 따가운 비판을 받게 되었다. 이로 인하여, 일본은 「國際人權規約」,「難民條約」등 국제적인 인권조약에 가입하게 되었고, 자국 내 외국인에 대한 인권문제를 신중히 취급할 수밖에 없는 상황에 직면하게 되었다. 그러나 그러한 상황에도 불구하고, 일본은 외국인 인권문제에 관한 기존의 입장을 크게 벗어나지 않았으며, 일본인과 동등한 권리를 외국인에게 부여하는 문제에 있어서도 최소한의 조치를 취하는 데에 그쳤다. 다시 말해, 일본은 1980년대 후반부터 급부상한 외국인노동자 문제에 대해서 단지 「입관법」 개정이라는 미봉책만을 취하였다. 일본정부는 그들에 대한 법적인 관리에만 중점을 두었을 뿐, 그들의 권리를 중시한 실질적인 노동·생활의 환경 정비에는 힘을 쏟지 않았다. 또한 그러한 개정도 현실과 괴리된 것이어서 외국인 노동자 문제에 대해 실질적인 해결책이 되지 못한 채, 오히려 상황을 더욱 악화시킨는 일에 일조할 따름이었다. 현재, 일본에서는 일본정부의 의사와는 상관없이 이미 수 많은, 다양한 국적의 외국인들이 일본에
유입되어 있다. 그리고 이러한 추세는 당분간 지속될 것이라고 생각된다. 문제는 이미 유입된 외국인의 상당수가 정주화의 경향을
보이고 있다는 것이다. 이는 일본의 외국인문제를 더 복잡하게 만들고 있는데, 외국인에 대한 지방 참정권의 부여, 그리고 사회보장의
적용 등등이 그 대표적인 예이다. 이는 결국 장기체류 외국인에 대한 권리 차원의 문제로서, 외국인의 법적지위 및 실질적인 지위가
어느정도 내국인과 동등해야 하는가라는 문제와 직결되어 있다. 따라서 이러한 문제의 해결에 있어서는 일본정부의 적극적인 대응 노력이
절대적으로 요구되어야 하겠지만, 이러한 법적·권리적인 차원의 문제가 아닌 또다른 차원의 문제에 대해서는 추가적인 노력이 기울어져야
한다고 생각된다. 특히 외국인 자녀의 교육문제 등에 있어서는 정부의 노력 이외에 지방자치 단체의 자구적인 노력 또한 필수적이라
하겠다. 하지만 이러한 지방자치 차원에서의 노력이 가능하기 위해서는 우선 국민 각자의 의식 변혁이 선행되어야 할 것으로 생각된다.
1) 불법참류자란 합법적으로 입국하였으나, 재류기간을 넘어서 일본에 체재하는 자를 말한다. 한편, 불법체류자란 불법참류자보다 더 큰 개념으로서 불법적으로 일본에 체재하는 자를 통칭한다(불법입국자도 포함). 2) 法務省(http://www.moj.go.jp), 검색일: 2001년 2월 2일. 3) 여기서는 「入管法」상에서의 재류자격 ‘영주자’를 ‘일반영주자’로 표기하여, ‘특별영주자’와 ‘일반영주자’를 합해서 ‘영주자’로 한다. 4) 中山徹, “外國人問題と福祉の課題”, 『社會問題硏究』, 第47卷(1998), 110쪽. 5) 法務省(http://www.moj.go.jp), 검색일: 2001년 2월 2일. 6) 法務省 入國管理局警備課, “不法滯在外國人對策の現狀と今後の課題”, 『國際人流』, 157호(2000), 3쪽. 7) 조정남, 『日本의 民族問題』(서울: 교양사, 1999), 149쪽. 8) 高崎宗司, 『檢證 日韓會談』(일본: 岩波新書, 1996), 27쪽. 9) 다만 1년 이상의 형에 처해졌을 경우 등의 강제퇴거 항목을 가하였으며, 여전히 일본정부의 재일한인에 대한 차별적 대우는 변하지 않았다. 10) 田中宏, 『在日外國人』(日本: 岩波新書, 1995), 160쪽. 11) 田中(1955), 169쪽. 12) “國際人權（自由權）規約に基づき提出された第４回日本政府報告書に對する日辯連報告書”(http://www.nichibenren.or.jp/hrsympo/jrt/dai2.htm), 검색일: 2001년 2월 5일. 13) 中山(1998), 127쪽. 14) 中山(1998), 127쪽. 15) 職業安定局外國人雇用對策課, “外國人雇用對策の現狀”, 『勞 時報』, 第599號(1998), 22쪽. 16) 法務省 入國管理局警備課(2000), 4쪽. 17) 3K= Kitsui(고되다), Kitanai(더럽다), Kiken(위험하다) 18) 中山(1998), 116쪽. 19) 手塚和彰, “日本における外國人勞 者問題”, 『國際問題』, 412(1994), 67쪽. 20) 手塚(1994), 67쪽. 21) 鹽原良和, “日本の外國人政策の現狀と課題”, 『SRIC Report』, Vol. 3(1998), 68쪽. 22) 『每日interactive』, 2001년 2월 3일자(http://www.mainichi.co.jp/news/selection/archive/200102/03/0204m029-401.html), 검색일: 2001년 2월 8일.
<민족연구 제6호> |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||