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영국의 외국인 정책 김용찬 / 본원 연구원
1. 외국인
현황
1. 외국인 유입 및 이민 세계대전 이후 영국으로의 이민자들은 ‘New Commonwealth’로부터 온 사람들이었다. 서인도제도와 인도, 방글라데시 인들이 계속적으로 유입되었다. 이들의 이민은 노동시장에 자원을 공급한다는 측면에서 긍정적으로 평가받았지만 이후 인종간의 갈등은 이민에 대한 보다 엄격한 제한 조치들을 가져오게 했다. 1971년까지 신영연방 국가로부터의 대규모 이민은 사실상 종료되게 되었다.1) 그러나 신영연방 국민들의 이민 이전에 ‘구영연방’ 국가에서의 이민이 있었는데 아일랜드인들이 대다수를
차지했다. 아일랜드 인들은 19세기부터 영국으로 노동이민을 왔고 이후에도 지속적으로 영국으로 유입되었다. 이들은 각종 인종차별
속에서 생활해야 했다. 그러나 세계대전 이후 신영연방 국가에서의 이민의 증가는 ‘non-white’ 인들의 증가로 이어져서 영국인들의
인식 속에서 피부색깔이 같은 아일랜드인들에게는 동류의식을 느낄 수 있게 했다. 따라서 아일랜드인들에게 가해졌던 인종차별은 유색인종에게로
전이되었다.
<표1> 국적별 외국인 유입 추이 (단위: 천명)
영국에서 외국인의 유입은 계속적인 증가추세를 보이고 있다. 미국인이 많은 수를 차지하고 있는데 기타 부분의 유럽연합 국가들과 마찬가지로 단순 여행과 노동시장으로의 유입이 상당한 숫자를 차지하고 있는 것에 기인한다. 인도인들의 경우 영국으로 유입되는 수가 취업과 가족 재통합, 국제결혼 등에 의해 꾸준히 증가추세를 나타내고 있다. 외국인과
소수인종의 범죄율은 매년 비슷한 추세를 나타내고 있다. 1999년의 경우 영국국민 남성의 범죄 중에서 18.5%를 소수인종이
차지하고 있는데 전체 대비 12%가량을 흑인계가 점유하고 있으며 방글라데시, 인도, 파키스탄 3국 출신이 3.1%를 차지하고
있다. 여성 부문은 상대적으로 소수인종의 범죄비율이 높아서 24.7%에 달하고 있다. 이 중에서 흑인계가 19%를 차지해 많은
숫자를 기록하고 있다. 소수인종 남성의 범죄율은 소폭이나마 낮아지고 있는데 반해, 여성의 경우 유사한 비율을 나타내고 있다.2)
<표2> 외국인 수 추이 (단위: 천명)
영국에 체류하는 외국인의 전체 인구 대비 비율은 1997년 현재 4%를 넘지 않고 있고 총 수에
있어서도 증감을 반복하고 있다. 소폭의 증감이 반복되고 있는 것은 경기 변화의 영향 때문이다. 최근 들어서는 세계화의 진행과
함께 외국인 체류가 점차 증가하고 있는 추세이다. 특히 영국이 런던을 뉴욕과 같은 세계화 중심 도시로 만들려는 계획과 함께 EU의
통합 움직임은 영국으로의 노동인구 유입을 촉진시키고 있다.
<표3> 등록된 외국인의 국적별 추이 (단위: 천명)
영국에 체류하고 있는 외국인들의 상당수는 영연방 출신들이다. 약간의 감소추세를 보이고 있지만 아일랜드 출신이 많은 수를 차지하고 있다. 아일랜드인3)들은 동일한 피부색깔과 언어를 가지고 있기 때문에 노동시장으로의 유입이 비교적 용이하기 때문에 유입과 체류의 많은 부분을 차지하고 있다. 한편 미국인들은 세계화와 시장의 확대 속에서 영국으로의 진출이 두드러지게 확대되었으며, 중유럽과
동유럽 국가들의 국민들은 사회주의 국가의 몰락 이후 계속된 정치혼란과 경제의 낙후로 인해 망명과 노동시장을 찾는 이민자들의 발생으로
영국유입이 급격하게 증가하고 있다. 2. 외국인 정착 및 국적취득
<표4>정착의 허가
1997년의 경우 전체 거주 허가자 중에서 인도 지역 출신자들이 22%, 아프리카 출신이 22%,
미국인이 13%, 아시아계 잔류자가 14%, 유럽인이 13%를 차지했다. 정착을 위한 허가 조건에서는 배우자와 부양가족이 차지하는
비율이 상대적으로 높아서 가족 재통합에 있어서는 비교적 허가가 많이 이루어지고 있음을 알 수 있다.4)
<표5> 국적 취득 (단위: 천명)
영국 시민권을 획득하기 위한 지원은 지난 5년 동안 연평균 11% 정도씩 증가해 왔으며 1997년에는 6만 5천 명에 달했지만 받아들여지는 숫자는 감소해 왔다. 1997년의 경우 3만 7천 명이 시민권을 취득해서 전년 대비 14%가 감소했다. 감소한 이유는 지원자격 조건이 많아지고 과정 조사의 수가 증가한 것에 기인한다. 1988년과 1997년을 비교해 보면 신청자수는 증가했지만 국적취득자의 수는 감소했음을 알 수 있다. 구성을 보면 거주에 의해서가 1988년 44,000명, 1997년 16,000명을 차지했고, 결혼에 의한 경우는 1988년 13,000명, 1997년 10,000명을 차지했다. 반면 미성년자의 경우 1988년 6,400명에서 1997년 9,500명으로 증가했다. 주로 감소가 이루어진 부분이 거주와 관련된 것으로 최근 영국의 외국인 거주에 대한 정책이 제한적인 입장을 취하고 있는 것으로 볼 수 있다. 주요 국적을 보면 파키스탄 10%, 인도 9%, 나이지리아와 방글라데시가 6%를 차지하고 있다. 강제추방은 계속적으로 증가해왔다. 영국정부는 1997년에 14,300여명의 불법입국자를 찾아냈다.
1994년 7,500명, 1995년 10,400명, 1996년 14,500명의 불법 입국자가 파악되었는데 1997년에는 강력한
조치로 불법입국자의 증가추세를 둔화시킬 수 있었다. 효과적인 감시절차를 통해 불법입국의 가능성을 감소시켰으며, 시행조치를 통해
자발적으로 영국을 떠나도록 유도했다.
3. 외국인의 망명 서유럽으로의 망명자 수는 1972년 13,000명이었고, 1979년 77,000명을 기록했다. 사회주의권 몰락과 중유럽과 동유럽에서의 민족분쟁은 망명신청자를 급증시켜 1992년 692,685명으로 최고치를 기록하게 했다. 1995년과 1996년 감소추세를 보이다가 최근 민족분규에 의해 증가추세를 나타냈고 영국의 경우 망명신청지로 선호도가 높아 계속적으로 신청자가 증가하고 있는 추세이다.5)
<표6> 망명신청자의 국적별 유입 추이 (단위: 천명)
1997년 망명신청의 상당 부분은 영국 안에 이미 입국해 있는 사람들에 의해서 이루어지고 있다. 그러나 비율은 약 50% 정도로 1995년의 65%, 1996년의 55%에 비해 상대적으로 낮아지고 있다. 이러한 비율의 하락은 망명자들이 사회보장의 제한과 비자제도의 부담 등으로 인해 영국을 떠나고 있기 때문이다. 1999년에도 전체 신청자는 71,160명에 달했으며 2000년의 경우는 76,040명으로 더욱 증가한 수치를 나타내고 있다. 계속적인 망명자 수의 증가는 2000년의 경우 이라크와 스리랑카 등 분쟁지역 국민들의 유입이 증가한 것에 기인한다.6) 1997년의 경우 망명 신청 중에서 부양가족을 제외하고 1996년에 비해 7% 감소되었지만 1995년에
비해 25%가 증가된 36,000명이 승인을 받았다. 증가는 두 가지 조치에 영향을 받은 것이다. 첫째는 신청과 인터뷰, 인터뷰와
최종 결정사이의 간격을 줄인 1995년 5월 15일에 제출된 ‘Asylum Directorate’s short procedure’로
인해 최종결정이 인터뷰 후 4-5주안에 신속히 이루어지게 되었다. 둘째는 1996년 ‘Spend to save’ 발의의 제출로
망명처리의 잔무를 감소시키게 됨으로써 효율성을 제고시켰다.7)
4. 외국인 노동자 현황 및 정책 영국에서 일하고 있는 외국인의 수는 1993년부터 1996년까지 850,000명에서 900,000명 사이를 유지했으나 1998년 처음으로 백만 명8)을 넘어서게 되었다. 전체 EU국가 출신 노동자들 중에서 아일랜드인이 44%정도를 차지하고 있다. 외국인 노동자의 연령은 젊은 층이 많은 것으로 나타나고 있다. 사회보장 부서의 1996년과 1997년 수치는 1992년과 1995년 사이 4년 동안의 통계와 유사하게 85%가량이 35세 미만인 것으로 나타났다. EU국가 출신들이 젊은 노동자의 많은 수를 차지하고 있으며, 이외의 지역은 1990년대 이후 지속적으로 장년층 이상을 차지하고 있다. 이러한 이유는 EU국가간의 자유로운 이동이 보장되기 때문이다. 1997년 동안 전년도에 비해 17% 정도 증가한 72,000건의 취업체류 지원서가 제출되었다. 전년 대비 13% 증가한 54,000건이 발급되었다. 특징은 숙련노동자의 취업을 장기간 적극 보장하고 있다는 것과 EEA 이외 국가로부터의 노동자 유입 규제철폐 등이 이루어졌다는 것이다.
<표7> 외국인 노동자 유입 추이 (단위: 천명)
선진국과 전문기술인력의 교환을 위해 영국은 네트워크를 형성해 운영해왔고, 미국과 일본의 전문인력들은 장기 취업체류의 상당수를 차지하고 있다. 미국인의 경우 1996년과 1997년 31%정도를 차지했고, 일본은 해당 연도에 13%와 11%를 차지했다.9) 2000년 10월 1일자로 취업허가에 대한 기준이 변화되었다. 우선 후보자들은 자격요건 측면에서
본다면 기존 규정보다는 완화된 조항에 의해 규제받게 되었다. 즉 5년 이상의 경력이 요구되어 지던 것이 3년으로 완화되었고,
여타의 자격 요건을 구체적으로 갖춘 경우에도 취업허가를 받을 수 있게 되었다. 또한 허가기간도 2000년 11월 1일부터는 5년까지
주어졌다.10)
2. 외국인
정책
2차 세계대전 이후 영국은 전후 복구를 위해 유럽의 난민과 아일랜드, 영연방 국가들의 이민을 적극
장려했다. 그러나 1970년 말 이민에 대한 엄격한 통제가 이루어지기 시작했다. 현재 영국이민자의 대부분은 유럽국가 출신들과
취업권을 발급받은 미국, 인도, 호주, 일본, 남아프리카인들이 차지하고 있다. 이외의 사람들은 주로 분쟁지역의 난민으로 영국에
입국한 경우이다.11)
1. 정책의 경과
1) 1960년대 1962년 제정된 법률은 영국에서 다인종 사회의 시작을 알리는 중요한 계기점이 되었다. 이 법령에서는 1962년 7월 이후 영연방 및 식민지로부터 영국으로 입국하는 이민자들의 취업에 관한 규정을 명시하고 있다. 영연방 내의 이민자들이 영국으로 이주하기 위해서는 법령에 따라 직업을 가지는 것이 전제되었고 숙련 기술자가 우선 되었다. 따라서 합법적으로 영국으로 이민할 수 있는 길이 열리게 되었다. 법률 제정 이후 현재 남아시아 남성의 3/4, 남아시아 여성의 9/10 정도가 영국에 이주하게 되었다. 실제로 법령은 아시아계와 흑인계의 인구를 증가시키는데 기여했다.12) 법령의 결과를 살펴보면 첫째, 1962년 법령의 시행에 대한 기대는 1960년 중반과 1962년 중반 사이의 아시아계와 흑인계 이민 인구를 급속하게 증가시키는데 일조했다. 둘째 일시적으로 체류하고 있거나 어느 정도까지 체류할 것인지가 불분명한 사람들에게 영국에 영구적으로 체류할 수 있는 의지를 갖도록 만들었다. 셋째 가족의 통합을 허용함으로써 남아시아 인구의 증가를 가져오게 되었다. 당시 법령의 중요성은 각종 이민자들에 대한 제한의 기초가 되었다는 것이며, 이후 영국에서 아시아계와 흑인계 이민의 증가에 대한 적절한 조치의 원형이 형성되게 했다는 것이다. 또한 영국에서 태어난 영연방 및 식민지 출신들의 권리와 영국에서 발급된 여권과 영연방에서 발급된 여권사이의 구분을 명확히 하고 있다.13) 1965년 새로운 규칙의 시행은 이민자들에 대한 정책이 보다 제한성을 강화하는 방향으로 나아가고
있다는 것을 의미했다. 아시아계와 흑인계에 대한 효율적이고 체계적인 통제는 1965년에 본격적으로 시작된 것이다. 취업에 필요한
증명에 대한 강화책은 엄격하게 아시아계와 흑인들에게 적용되었고, 실제로 1965년 파키스탄, 인도, 서인도 지역 이민자들의 증명서
제출에 대한 허가가 급격하게 감소했다.
2) 1970년대 1971년 이민법14)의 제정은 보다 보수적인 이민자 정책의 시행이었다. 인도와 서인도, 아프리카인들의 초기 이민을 실질적으로 중단시키는 역할을 했다. 이민법에서는 과거 특권과 권리를 가지고 있는 영연방 및 제국 출신들과 그렇지 않은 외국인들을 구분하는 범주로 사용되던 ‘alien’과 ‘British’를 본질적으로 인종적인 측면에서 규정된 범주인 ‘patrial’과 ‘non-patrial’로 구분했다. patrials은 영국에서 태어났거나 귀화한 영국인과 영연방 국민, 부모가 영국에서 태어났거나 귀화한 경우를 포함한다. 또한 등록한 상태에서 영국에 5년 동안 지속적으로 거주했던 영국인과 영연방 국민을 포함한다. 당시 1971년 법안을 통해 영국정부는 가족 재통합의 경우에도 부양가족의 수를 최대한 줄이려는
정책을 의도했다. 가족이 분리되어 살 수는 없지만 통합의 수를 최대한 줄여보자는 것이었다.15)
3) 1980년대 이후 영연방으로부터의 유색인종 이민자들의 제한된 입국의 마지막 정책들은 1980년과 1983년 초반에 시행되었다. 새로운 이민 원칙은 ‘touch but fair’로 규정될 수 있다. 1981년 제정된 영국 국적법은 1983년에 가서 실행에 옮겨지기 시작했다.16) 새로운 규칙에 따라 유학생과 체류자가 영국에 정착하기 위한 허가를 획득하는 것이 어렵게 되었으며, 배우자와 부양가족의 입국 수를 줄이는 제안들은 의회에서의 격렬한 비난에 따라 수정되어졌다. 따라서 1982년 법령에 따라 영국으로 배우자와 자금이 들어오는 것에 대한 제한을 완화하는 조치가 취해졌으나 이전보다는 보다 강화된 법령이었다. 1981년 영국 국적법은 여타 유럽 국가의 수준에 맞추어 이민에 관한 규칙을 합리화, 합법화 하기 위한 의도를 담고 있었다. 1981년 국적법에서는 국적의 취득을 세 가지 경우에 적용했다. 첫째는 부모 중 한사람이 영국국민이거나
거주하고 있는 경우 영국에서 태어난 아이는 영국 국적을 갖게된다. 둘째 혈통에 의한 것으로 부모 중의 한 사람이 영국 국적을
가지고 있다면 해외에서 태어난 경우에도 영국 국적을 가질 수 있게 된다. 마지막으로 등록과 귀화에 의한 것으로 등록은 주로 미성년자에게,
귀화는 주로 성인에게 적용되는 것으로 적절한 과정을 통해 국적을 획득할 수 있게 된다.17)
2. 최근의 정책
1) 제 안 1998년 7월 영국 내무부에서는 『Fairer, Faster and Firmer-A Modern Approach to Immigration and Asylum』 백서를 통해 중요한 제안들을 제기했다. 백서에서는 이민과 망명정책을 근대화하고 유연화하는 방향으로 사안들에 대한 통합적인 접근을 요구하고 있다. 백서가 포함하고 있는 중요한 제안들은 다음과 같다. 망명신청의 잔무를 다룰 수 있는 추가적인 자원
확보, 청원수단의 축소, 합법적인 통제아래 이민자들과 잠재적인 이민자들에게 조언할 수 있는 기관의 설립, 법적 지원의 이용가능성
제한, 불법적인 이민자와 망명자 지문의 중앙 database화 작업 지원 등을 포함하고 있다. 추가적으로 망명추구자를 위해서는
돈보다는 음식과 의복을 구입할 수 있는 쿠폰을 지급하는 내용도 담겨져 있다. 또한 돈의 지급보다는 편의시설이 제공되어지고 특정지역에
집중되는 것을 막기 위해 ‘no choice’ 원칙에 근거해 실행되어야 한다는 내용이 담겨져 있다. 정부는 망명에 대해서는 백서의
내용을 토대로 1997년 12월에 1993년 이전 망명을 신청한 것에 대해서는 전과가 없다면 받아들이기로 결정했다. 그리고 허가는
영국에서 가족관계를 형성한 경우 우대하기로 했다.18)
2) Race relation Act의 변화 1999년의 새로운 법령은 1976년의 법령을 강화시키고 변화시켰다. 주로 공공기관의 인종차별에
대한 보호 권한을 확대하고 적극적인 의무를 부여했다. 이 법령은 경찰 총수의 지휘 아래 인종차별에 대한 대응을 공직자들이 적극적으로
시행할 수 있도록 하고 있으며, 이민자들이 이민정책과 교육정책에 대한 민원을 ‘one-stop’으로 제출할 수 있도록 하며,
외국인이 공직의 공식적인 임명에서 차별받지 않도록 하는 조치를 취하는 것을 내용으로 담고 있다. 또한 차별을 합리화하는데 사용될
소지가 있는 ‘safeguarding national security’의 상황을 제한했다.19)
3 과 제
현재 영국 내의 ethnic minority들은 지방 자영 상점 직원의 40% 이상을 차지하고 있으며, 런던 underground’s staff의 27%를 차지하고 있다. 또한 영국의사들의 23%, 레스토랑 종사자의 24%가 해외에서 출생했으며 각 분야에서 외국인들의 역할은 두드러지고 있다.20) 그러나 영국이 다인종 사회로 변화하는데는 상당한 시간이 걸렸다. 초기 아일랜드 인을 중심으로 한 노동이민을 시작으로 흑인들의 노예이민, 아시아인의 이민까지 19세기 이후 지속적으로 이민이 진행되어왔다. 외국인의 유입에 대한 영국의 초기 대응은 철저한 차별에 중심이 맞추어졌다. 특히 아일랜드인에 대한 각종 정책은 외국인에 대한 영국의 정책을 가늠해볼 수 있는 것이었다. 최근에 아일랜드인에 대한 사회적 차별은 논쟁의 대상이 되고 있지 않다. 이유는 유색인종으로 관심의 대상이 변화되었기 때문이다. 결국 아시아계와 흑인의 유입은 아일랜드인들에 대한 차별정책이 다른 인종에게 부가되게 한 요인이다.21) 그러나 상당 기간 동안 외국인과 소수인종에 대한 정책을 구사해왔기 때문에 영국의 외국인에 대한 정책과 법률적 체계는 비교적 안정성을 띠고 있고, 노동당과 보수당의 집권시기에도 정책은 커다란 동요를 보이고 있지 않다. 영국의 외국인 정책은 상당한 일관성을 가지고 있음에도 몇가지 문제점을 가지고 있다. 우선 영국 시민권에 대한 규정에서 세 가지 구분을 한 것은 추후에 차별을 야기할 소지가 있다. 둘째 불법이민자에 대한 지문채취 등 엄격한 정책은 인권을 침해할 수 있다. 셋째 영국의 외국인 정책은 ‘배제성’을 드러내고 있다. 프랑스의 경우처럼 통합을 지향하고 인종차별 금지의 내용을 교육시키거나 사회화하는 프로그램은 부재한 편이다. 따라서 위에서 언급한 백서의 제안대로 영국은 수와 활동에서 영국사회의 상당 부분을 차지하고 있는
소수인종과 외국인들에 대한 통합과 보호정책을 추진해야 할 것이다. 또한 자신들의 경제적 이익만을 충족시키기 위한 외국인 유입전략은
유럽통합과 세계화의 진행에 따라 문제를 발생시킬 수 있기 때문에 지양되어야 한다. 1) Stephen Glover, “Migration: an economic and social analysis,” RDS Occasional Paper No. 67, pp. 7-8. 2) “Statistics on Race and the Criminal Justice System,”(http://www.homeoffice.gov.uk) 검색일: 2001. 1. 28. 3) 아일랜드인들은 1830년대와 1850년대 기근을 피해 영국으로 이주해왔으며 당시 영국인들이 기피하는 직업에서 종사했다. 19세기 말 2만 명의 흑인들도 영국으로 건너와 주로 하인생활을 강요당했다. 4) http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs/zsettle.gif, 검색일: 2001. 2. 1. 5) http://www.minorityrights.org, 검색일: 2001. 1. 28. 6) “Asylum Statistics: December 2000 United Kingdom,” (http://www.homeoffice.gov.uk) 검색일: 2001. 1. 28. 7) OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 221. 8) 이 숫자는 전체 고용자 가운데 3.9%를 차지하는 것임. 9) OECD, op. cit., pp. 218-220. 10) http://www.workpermit.co.uk/news/uk1.htm, 검색일: 2001. 1. 30. 11) http://www.cre.gov.uk/ethdiv/ed-roots.html, 검색일: 2001. 1. 30. 12) 영국에 거주하고 있는 인도와 아시아인들의 원형은 19세기 말 광산, 철도, 부두에서 일하기 위해 영국에 들어온 2백만 명의 인도와 중국 노동자들로부터 비롯된다. 13) Ian R. G. Spencer, British immigration policy since 1939(London: Routledge, 1997), pp. 130-134. 14) 이 법은 영국에서의 체류에 관한 권리를(right of abode in the UK) 체계적으로 명시한 법으로 이민법에 관계없이 체류할 수 있는 사람과 없는 사람을 정의 해놓고 있다. (http://www.gherson.com/news) 검색일: 2001. 1. 30. 15) Rendall Hansen, Citizenship and Immigration in Post-War Britain(London: Oxford University Press, 2000), pp. 228-229. 16) 1981년 국적법은 시민권의 범위를 세 개로 나누었다. 즉 British citizenship, British Dependent Territories citizenship, British Overseas citizenship으로 구분했다. (http://www.gherson.com/news) 검색일: 2001. 1. 30. 17) http://www.gherson.com/news, 검색일: 2001. 1. 30. 18) OECD, op. cit., pp. 221-222. 19) http://www.cre.gov.uk/law/rra2000.html, 검색일: 2001. 1. 31. 20) http://www.cre.gov.uk/ethdiv/ed-roots.html, 검색일: 2001. 2. 3. 21) Mary Hickman, “Racism and Identity: Issues for the Irish in Britain,” Terence Ranger ed., Culture, Identity and Politics(Aldershot: Avebury, 1996), pp. 32-33. <민족연구 제6호>
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