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독일의 민족문제 조화성 / 본원 연구원 독일은 민족국가 건설의 역사적 경험에서 독일민족 이라는 강한 민족의식을 형성시켜 왔다. 1871년 독일통일의 과정에서 기존의 작은 영토에 거주하던 독일민족 대다수가 하나의 국가를 형성했으며, 모든 국민들이 거의 독일어를 모국어로 사용했다. 또한 소수민족 집단이 독일에는 거의 존재하지 않았다.1) 따라서 독일민족은 자민족에 대한 우월의식과 타민족에 대한 강한 배타성을 보였다. 이의 대표적인 것이 히틀러 시기의 유태인에 대한 인종차별주의(racism)였다. 그러나 2차대전의 패배로 인종차별의 문제가 급격히 소멸되면서 전후 독일의 소수민족 문제는 주로 외국인 노동자의 이민문제가 되었다. 경제적 성장의 필요성에 따라 외국인 노동자를 대거 유입시키면서도 단일민족이라는 신화는 지속적으로 간직하고 있었다. 독일은 실제적 측면에서 타 민족이 많은 국가 중의 하나이다. 거주하는 외국인이 7백만 명이 넘어 전체 인구의 9%에 달하며, 이들의 거주 기간 역시 상당히 길다. 따라서 실제적으로 외국인들은 독일 사회의 일부분이 되어왔다고 할 수 있다. 그런데 독일에서 외국인들의 법적 지위는 이민자(immigrants) 혹은 시민권자(citizenship)로서가 아니라 단지 노동력의 제공자(guest workers)의 지위를 점하고 있었다. 이는 현실과 법의 괴리를 나타낸 것이다. 아울러 거주 외국인이 늘어나면서 외국인에 대한 혐오증 현상 역시 확대되기도 했다. 따라서 1999년 시민권과 국적법의 개정은 이러한 괴리를 극복하고 법적으로 외국인들의 지위를 시민권자로서
인정하고 이들에 대한 사회적 통합을 실현하려는 의미를 지닌다고 할 수 있다. 국적법의 개정으로 실질적으로 매년 약 10여만 명의
어린이들이 시민권을 부여받게 되었으며, 귀화를 위한 정주기간이 짧아짐에 따라 약 400만 명의 외국인이 귀화할 수 있는 자격요건을
갖추게 되었다.2) 따라서 이 글에서는 독일의 소수민족문제를 외국인 문제를 중심으로 살펴보면서 독일에서의 국적법의 변화의 내용과
의미를 고찰하고자 한다.
1. 이민의
현황과 역사적 과정
1. 이민 현황 독일에 거주하는 외국인의 수는 733만 6,100명으로 이는 시민권을 보유한 독일인구의 약 10%에 달한다. 또한 외국인의 출신지역은 미국과 같이 다양한 세계 곳곳보다는 주로 인근의 국경지대로부터 이루어지고 있다. 특히, 외국인이 많은 출신 국가별 순위를 보면 터키와 유고슬라비아, 이태리 순으로 나타나고 있다. 이는 독일의 이민이 인근 지역 국가로부터의 노동인력 확보와 주변국의 민족갈등에 따른 것임을 보여준다. 1960년대와 1970년대 초의 대규모 외국인 노동자의 유입 이후 1973년 외국인 노동자의 유입억제에
따라 1987년까지 이민의 증가는 그리 크지 않았다. 그러나 <표3>에서 나타나듯 1989년부터 이민은 확대되었다.
특히, 1989년과 1990년 이민이 크게 증대되었는데, 이는 동구권의 몰락에 따른 재외 독일인들의 대거 유입, 주변국의 민족갈등에
따른 난민과 망명자의 유입 등이 그 요인이었다. <표1> 독일의 인구 및 외국인의 현황 (단위 : 천 명)
출처 : 독일통계청(http://www.statistik-bund.de/basis/bevoe/pop01.htm)
1990년대 후반의 이민의 변화와 특징은 <표3>을 통해 볼 수 있다. 1999년은
1997년과 1998년에 비해 순이민의 증감에서 증가를 보였지만, 전체적으로 보면 외국인의 입국과 출국이 거의 같은 수준에서
이루어지고 있다. 이는 독일이 더 이상의 이민의 증대를 꾀하지 않고 경기변동에 따른 이민의 조정, 그리고 이미 거주하고 있는
외국인에 대한 사회적 통합을 높이는 정책방향을 취하고 있음을 보여준다. 또한 독일의 연도별 평균적인 외국인의 유입은 60만 명
규모임을 보여주고 있다.
<표2> 독일의 이민 변동 : 1884-1994 (단위 : 천 명)
출처 : Rainer
Muna and Ralf E. Ulrich, "Changing Patterns of Immigration to Germany",
p. 22.
<표3> 1990년대 말 이민의 변화 (단위 : 천 명)
출처 : 독일통계청(http://www.statistik-bund.de/basis/bevoe/pop03.htm)
그리고 외국인의 귀화를 보면, 1999년의 귀화자 수는 143,300명으로, 1998년에 비해
34% 증가하였고, 또한 1998년은 1997년에 비해 29%증가하였다. 이러한 귀화자 수의 증가는 1980년대 후반과 1990년대
초반과 비교할 때 큰 증가를 보인다. <표4>에서 1999년의 전체 외국인 중 귀화자의 비율은 1991년에 비해 거의
4배 가량 증가한 수치를 보여주고 있다.
<표4> 외국인의 귀화와 비율 변화 (단위 : 명)
출처 :1989년-1991년은 Rainer Munz and RalfE.Ulrich,op.cit.,pp.20-21;1997년-1999년독일통계청(http://www.statistik-bund.de/basis/bevoe/pop03.htm)
이러한 귀화자의 증가는 거주 외국인에 대한 실질적 통합을 이루려는 것으로 해석할 수 있다. 그리고
귀화자 수의 대부분을 차지하는 사람들은 터키 출신들이다. 이들은 전체 외국인 구성에서 28%를 차지하고 있으면서, 귀화자 중에서는
1999년의 경우, 103,900명으로 72.5%를 차지하고 있다.
2. 외국인의 구성
<표5> 주요 거주 외국인 구성: 1995년-1997년 (단위 : 명)
출처 : OECD,
Trends
In International Migration,
1999, p.134.
<표5>는 노동자 이외의 주요한 독일 거주 외국인의 구성을 1995-97년까지 보여주고
있다. 독일의 외국인 구성에서 망명자 및 난민이 상당한 규모를 차지하고 있다. 1997년의 경우 140만 명에 이르고 있는데
이는 전체 외국인이 742만 명인 점을 고려하면, 19%에 달하는 수치이다.
3. 이민의 역사적 과정3) <표6> 2차 대전 이후 독일의 인구변화의 시기별 내용
출처 : Rainer
Munz and Ralf E. Ulrich, op.cit., pp. 2-3.
2차 대전 시기까지의 외국인 노동자의 유입 : 1910년의 인구센서스에 따르면 130만 명의 외국인이 독일에 거주하고 있었는데, 이들의 대부분은 노동 이민자들이었다. 2차대전 기간에는 독일의 경제와 전쟁의 필요에 의해 강제적으로 외국노동자들이 유입되었고, 1944-45년에 이들의 수는 거의 800만에 육박하였다. 그러나 이들의 대부분은 전쟁의 종결과 더불어 출신국가로 되돌아갔다. 2차대전 후 외국인 노동자의 대거 유입(1960-1973): 전후 외국노동자들의 대거 유입은 독일의 경제적 필요에 기인하였다. 1950년대 중반부터 남유럽의 노동자를 유입하기 시작하였고, 이는 노동력 배출 국가와의 상호 협정을 통해 이루어졌다. 이태리와는 1955년, 스페인과 그리스와는 1960년, 터키와는 1961년, 그리고 모로코와는 1963년, 포르투갈과는 1964년, 유고슬라비아와는 1968년 쌍무 협정을 맺었다. 외국인 노동자의 수는 1950년에는 약 7,200명, 1960년에는 329,000명 정도였다. 1960년을 넘어 급속히 확대되기 시작했는데, 1964년에는 120만 명, 1970년에는 300만 명을 기록하였다. 그리고 최고치를 기록한 1973년에는 400여만 명에 이르렀다. 그런데 당시 대부분의 노동자들의 지위는 1년간 머무르는 임시적 노동자였고, 낮은 임금을 받고 통상 계약기간인 1년이 경과하면 다른 노동자로 교체되는 상태였다. 이러한 이민의 출발점은 독일에서 1960년대와 1970년대 초 높은 이민과 더불어 외국인 노동자의 수용에 대한 사회적 반대가 그리 크지 않는 요인으로 작용하였다. 이같은 외국인 노동자의 유입은 순환모델로 지칭되었다. 그러나 1960년대 말에 이르러 지속되었던 외국노동자 유입에 대한 순환모델은 더 이상 작동되지 않았다. 즉, 1년의 기간동안 외국인 노동자는 충분한 수입을 획득할 수 없었으며, 독일기업가의 입장에서도 새로운 노동력에 대한 교육과 훈련을 지속시킬 수 없었다. 이에 따라 1971년부터는 최소 5년 이상 독일에서 일했던 노동자는 5년간 더 일할 수 있는 특별 허가조치가 내려지기도 하였다. 이는 외국인 노동자에게 합법적 지위를 부여하게 되었고, 아울러 외국인 노동자들의 가족간의 결합을 위한 이민이 확대되기 시작했다. 그러나 1973년 오일쇼크에 따른 경제상황의 악화는 외국인 노동자 유입정책의 전환을 이루게 되는 계기로 작용하였다. 새로운 노동자의 유입을 억제할뿐더러 외국인 노동자의 출신 국가로의 재이주를 추진하기도 하였다. 이에 따라 1977년에는 외국인 수가 190만 명으로 축소되었다. 그런데 경제상황의 호전에 따라 외국인 노동력의 유입은 다시 증가하였고, 1980년에는 400만 명이 독일에 거주하게 되었다. 1985년에는 440만 명으로 증가하였고, 이 이후에는 경제상황의 악화에도 불구하고 외국인 노동자의 유입은 더 이상 줄지 않았다. 1987년 이후 외국인 이민의 새로운 양상은 정치적 성격을 띤 것이었다. 망명 신청의 증가가 이루어졌는데,
이는 이념장벽의 와해, 유고슬라비아 및 남유럽 터키에서의 민족갈등이 주요한 원인이었다. 또한 1990-91년에는 독일통일에 따른
단기적인 경제적 붐이 외국인 노동자의 유입을 증가시키기도 하였다. 1988년에는 450만 명의 외국인이 거주하였고, 1996년에는
750여만 명에 이르렀다.
2. 독일의
외국인 정책
1. 외국인 법의 개정 독일에서 외국인의 법적 지위와 관련된 주요한 법은 시민권과 국적법(citizenship and nationality law)이다. 이 법의 주요한 변화는 1999년에 이루어졌고 개정법은 2000년부터 1월부터 시행되고 있다. 개정 법의 주요한 의미는 독일이 외국인 문제에 있어 현실과 법조항의 간격을 인정하였다는 점이다. 즉, 독일에는 730만 명의 외국인이 거주하고 있는데, 이들의 절반 이상이 10년 이상 거주하고 있고, 매년 대략 10만 명의 시민권을 소유하지 못한 어린이들이 생겨나고 있다. 그런데 이들은 독일 시민이 아니라 단지 외국인, 혹은 노동자만으로만 존재해왔다는 점이다. 따라서
새로운 법개정은 독일에 거주하는 많은 외국인들의 현실적 존재를 인정하고 이들에 대한 사회적 통합을 실현하려는 의미를 지닌다.4)
1) 기존 국적법의 원칙 시민권 부여의 핵심적 원칙은 혈통주의(right of blood)의 적용이었다. 이는 시민권의 획득이 독일인 부모로부터 태어난 경우에 부여된다는 것이다. 따라서 외국인에게 시민권이 부여되기 위해서는 귀화가 필요하였다. 혈통주의 원칙은 독일에서 1818년 나타났고, 시민권 법의 기초가 되었던 1913년 국적법에서 채택되었다.5) 외국인의 시민권 취득 자격 : 외국인은 합법적으로 최소 15년 동안 거주해야만 시민권 획득의 자격이 부여되었다. 아울러 예전에 지녔던 시민권을 포기하고 중대한 범죄사실이 없어야 하며, 가족을 부양할 수 있어야 한다는 조건이 설정되어 있었다. 2) 개정 국적법 개정 법의 핵심적 특징은 시민권 취득에 있어 전통적인 혈통주의(jus sanguinis)와 더불어 속지주의(being born in Germany; jus soli)의 원칙이 적용, 결합된다는 것이다. 즉, 외국인 부모로부터 독일에서 태어난 자녀들은 출생과 동시에 독일인이 될 수 있다. 이는 외국인이 최소한 8년 간 합법적으로 거주하고 정주권을 보유하고 있거나, 또는 최소한 3년 동안 기간 제한 없는 정주권을 보유한 경우, 그들의 자녀는 출생과 동시에 독일 시민권을 갖도록 한 것이다.6) 그리고 독일에서 태어난 외국인 자녀들에게 발생되는 이중국적 문제는 이들이 18세가 되면 5년 이내에 하나의 국적을 선택하도록 규정하였다. 스스로의 선택에 따라 하나의 국적 취득이 이루어지겠지만 이기간 내에 자신의 선택을 표명하지 않으면 시민권을 상실하게 된다. 따라서 이중국적은 원칙적으로 허용하지 않고 있다. 한편, 귀화의 경우는 독일에 오랫동안 거주했던 외국인의 귀화가 보다 용이해지도록 개정했다. 즉, 기존에는 독일에 15년 이상 거주해야 신청이 가능했으나, 새로운 법은 8년 이상 거주하면 귀화의 권리가 부여되도록 했다. 또한 개정 국적법에서는 귀화 요청의 전제조건으로 독일어의 사용능력과 복지급여와 실업수당없이 생활할
수 없음을 입증해야 한다. 이는 외국인들의 독일사회로의 통합, 그리고 통합에 따르는 경제적 부담을 완화하려는 것으로 볼 수 있다.
2. 특수문제 : 귀국 재외동포에 대한 정책
1) 귀국 재외동포 현황 재외동포의 독일로의 귀국은 두 가지의 큰 계기가 존재했다. 첫째의 계기는 2차 대전 이후이다. 2차 대전 이후 독일로 재이주한 재외동포는 과거 독일제국 당시 동유럽에 정착했던 농민과 직공들의 후손, 스탈린에 의해 강제이주 되었던 독일인, 그리고 히틀러에 의한 정치적, 인종적 탄압의 희생자 등이다. 이들은 1950년까지 대규모로 독일로 귀국했는데, 그 수는 1,200만 명에 이른다. 한편 1950년 이후부터 1988년 사회주의권의 몰락시기까지 재외동포의 귀국은 쉽지 않았다. 이는 사회주의 국가들이 독일인의 이동을 허용하지 않았기 때문이었다. 1950년부터 1987년까지 귀국한 재외동포의 수는 137만 명 정도였다. 귀국 재외동포의 급격한 증대는 1988년 이후였다. 사회주의 체제의 몰락으로부터 독일인의 귀국을
가로막는 제반 조치들이 해체되고 정치, 경제적 기회를 획득하기 위해 귀국자수가 급증한 것이다. 1990년에 최고로 귀국이 이루어졌는데,
39만 7천 명에 이르렀다. 1988년부터 1994년까지 귀국한 재외동포의 총수는 190만 명에 이른다. 전체적으로 1950년부터
1994년 기간까지 귀국한 재외동포의 수는 327만여 명이었다.
<표7> 재외동포의 귀국자 수 : 1950-1987 (단위 : 명)
출처 : Rainer
Munz and Ralf E. Ulrich, op.cit., pp.3-5. 2) 귀국 재외동포 정책 귀국한 재외동포의 수가 327만 명에 달한다는 점은 이들에 대한 사회적 통합이 매우 주요한 민족적 문제임을 말해준다. 귀국 재외동포에 대한 기본 정책은 시민권의 부여였다. 기본법 제116조에서 재외동포를 독일인으로 규정하고 이들의 시민권은 본인의 요청에 따라 획득이 가능하도록 하였다. 재외동포의 귀국과 관련해서 냉전시기와 냉전해체의 과정에는 억제되지 않았다. 냉전 상황에서는 친척방문 등의 요인으로 거주하는 동안 귀화를 요청할 수 있었고, 시민권을 즉시 획득할 수 있었다. 또한 사회주의 체제 전환의 시기에도 재외동포의 귀국을 제약하지 않았다. 그러나 급격한 증대에 따라 1990년 의회에서 귀국을 제약하는 법안을 채택하였다. 아울러 1992년에는 귀국자의 할당량을 두는 법안을 만들었다. 1991년과 1992년 평균인 222,000명을 할당량으로 설정했으며, 구소련 영토에 살았던 독일인의 귀국은 제한하고 동유럽의 독일인 경우 민족적 차별과 이민의 압력을 받고 있음을 증명해야 한다는 규정을 두었다. 그리고 2010년 이후에는 1992년 이후 태어난 독일인의 경우, 연고 없는 개인적 귀국은 허용하지 않고 가족간 결합의 경우만 귀국과 이주를 허용하고자 한다.
3. 외국인
정책의 변화와 국적법 개정의 의미
독일의 소수민족 문제에는 그 중심적 자리에 이민에 따른 외국인 문제가 자리잡고 있다. 독일 거주 외국인들은 주로 전후 독일의 경제발전의 과정에서 대규모 노동력을 유입하려는 독일과 노동력의 유출을 통해 경제적 이득을 확보하려는 국가와의 양자 협정에 의해 독일에 정착하게 되었다. 따라서 독일에서 외국인 노동자는 경제적 변동과 일정한 기간에 유출입이 나타나고, 노동력의 순환이 이루어지는 순환모델에 따라 단지 외부 노동력에 불과했다. 물론 이러한 노동자(guest workers)의 지위가 초기 독일 사회에서 외국인들이 배척당하는 분위기 없이 거주할 수 있었던 배경으로 작용하였다. 그러나 외국인들의 이주 규모가 전체 인구의 9%에 이르는 규모로 확대되고, 경제변동에 별 영향 없이 거주하게 되자 이들에 대한 법적, 사회적 지위는 새로운 논란이 되었다. 일부의 사회적 분위기에서는 외국인 배타와 혐오의 감정이 노골적으로 확대되기도 했다. 이러한 상황에서 1999년 국적법의 개정은 중요한 의미를 지닌다고 할 수 있다. 외국인의 사회적, 법적 지위라는 측면에서 이러한 이민정책에 따라 국내에 거주하는 외국인을 더 이상 노동자가 아니라 사회적 통합을 이루려는 이민자나 시민으로 규정한다는 의미를 지닌다. 1913년 국적법이래 몇 차례의 법개정이 있었지만, 1999년의 법개정은 근본적 원칙을 수정하는 큰 변화였다. 즉, 시민권 부여에 있어 전통적인 혈통주의의 원칙에 속지주의의 원칙을 결합시켜, 독일 태생 외국인 자녀들의 독일시민권 획득이 가능하게 되었다. 또한 귀화의 신청 자격 기간도 축소함으로써 귀화가 용이하도록 했다. 약 400만 명의 외국인들이 새로운 귀화신청 자격요건을 충족하게 되었다. 한편, 이러한 법개정은 다른 의미에서 볼 때, 독일의 이민 억제 정책과 맞물려 있다고 할 수 있다. 1990년대 말 이민의 규모는 연간 대략 60만 명 수준으로 한정되고 있으며, 외국인의 출신국가로의 재이주 역시 추진되었다. 이와 같은 이민의 억제와 동시에 이미 국내에 거주하는 외국인에 대해서는 적극적인 통합을 실현하고자 하는 것이다. 구체적인 통합 정책을 보면7), 통합의 주된 대상은 독일태생의 외국인 자녀들이다. 이들에 대해서 무엇보다 독일어에 대한 교육을 강화하고자 한다. 왜냐하면 독어의 능숙한 구사는 사회적, 경제적 통합의 무한한 자산이 되고 있기 때문이었다. 아울러 주요한 통합의 대상은 가족 결합을 목표로 독일에 온 여성들이다. 이들에 대해서는 간호사 보조, 사회복지사와 같은 직업훈련을 실시하고자 한다. 그리고 터키 출신의 외국인 등 일부 국가의 외국인에게 대해서는 고국으로의 귀국을 지원하고 있다.
출신 국가에 대한 정보를 제공하고 재이주를 지원하는 기금을 제공하고 있다. 1995년에는 직업훈련 프로그램을 터키에서 개최하기도
했으며, 헝가리, 체코 등과는 재이주 노동자들을 대상으로 합동으로 기술고양 프로그램을 추진하였다. 1) 전통적인 독일의 소수민족은 the Danes, the Frisians, the Sorbs, the Sinti and Roma가 있는데, 이들의 수는 매우 적다. 4개의 각 소수민족집단 중 7만 명을 넘은 집단은 없다. 모두 합쳐 전체인구의 0.3%를 넘지 않는다. 이들은 소수민족으로서 각 주별로 언어, 문화, 전통을 보존할 권리를 지니며 보호받고 있다. Dietrich Murswiek,”Integration Immigrants in Germany by granting Minority Rights?” (http://www.uni-konstanz.de/FuF/ueberfak/fzaa/german/ veranstaltungen/...), 검색일 : 2001. 2. 16. 2) “Germany”, OECD, Trends in International Migration, 1999, p. 146. 3) Rainer Munz and Ralf E. Ulrich, “Changing Patterns of Immigration to Germany, 1945-1997,”(http://www.uni-konstanz.de/FuF/ ueberfak/fzaa/german.../Munz-Ulrich-ImmtoGermany.htm), 검색일 : 2001. 2. 15, pp. 8-11/34. 4) http://eng.bundesregierung.de/dokumente/Background_information/insid..., 검색일 : 2001. 2. 16. 5) 독일정보센터(http://www.germany-info.org/newcontent/gc/ho/cs_2.html), 검색일 : 2001. 2. 16. 6) 독일 법(http://www.iuscomp.org/gla/index.html), 검색일 : 2001. 2. 15. 7) Germany, op. cit., p. 147.
<민족연구 제6호> |
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